Feeds:
Δημοσιεύσεις
Σχόλια

Archive for the ‘Άρθρογραφία’ Category

ΕΦΗΜΕΡΙΔΑ ΤΟ ΕΘΝΟΣ, 03/09

Μπούρκα στα δικαιώματα

Από τη Λίνα Παπαδοπούλου, Επίκουρη καθηγήτρια Συνταγματικού Δικαίου στο τμήμα Νομικής του ΑΠΘ «E» 3/9
mail to Εκτυπώστε το Αρθρο Μεγαλύτερα Γράμματα Μικρότερα Γράμματα

Οσο το Ισλάμ στην Ευρώπη εξαπλώνεται και μεγεθύνεται τόσο ερωτήματα που αφορούν τη μεταχείριση της θρησκευτικής, βιοθεωρητικής και αισθητικής ετερότητας θα αποκτούν ολοένα και μεγαλύτερη ένταση. Το παράδειγμα της απαγόρευσης ή μη της μπούρκας και του νικάμπ, της μαύρης φορεσιάς που καλύπτει σώμα και πρόσωπο αφήνοντας ελεύθερα μόνο τα μάτια, αναδεικνύει τα βασικά επιχειρήματα που κυριαρχούν στην όλη συζήτηση εκατέρωθεν.

Η έννοια του δικαιώματος, μια έννοια φτιαγμένη από τα υλικά του Διαφωτισμού και της δυτικής σκέψης, προσπαθεί απεγνωσμένα να προσαρμοστεί σε τελείως διαφορετικές φιλοσοφικές προσεγγίσεις. Είναι δικαίωμα των γυναικών να ντύνονται όπως επιθυμούν, λέει η άποψη κατά της απαγόρευσης. Οποιαδήποτε παρέμβαση του κράτους στην αυτονομία του ατόμου να ντύνεται και να παρουσιάζει ή να μην παρουσιάζει το πρόσωπό του συνιστά καταπάτηση της ελευθερίας του. Το κάθε επιχείρημα όμως είναι δίκοπο μαχαίρι. Η αυτονομία δεν είναι μόνον διαδικαστική, απαντούν οι επικριτές της ολόσωμης και ολοπρόσωπης κάλυψης, είναι κυρίως ουσιαστική. Η συγκεκριμένη ενδυματολογική επιλογή δεν αποτελεί προϊόν αυτονομίας, αλλά της καταπίεσης που οι γυναίκες -ασύγκριτα διεισδυτικότερα από τους άνδρες- υφίστανται από τη θρησκευτική κοινότητα στην οποία ανήκουν.

Αν οι γυναίκες αυτές είχαν πραγματικά ανατραφεί σε καθεστώς προσωπικής αυτονομίας, τότε και μόνο τότε οι επιλογές τους θα μπορούσαν να γίνουν δεκτές ως έκφανση προσωπικής αυτοδιάθεσης. Κάτι τέτοιο όμως δεν ισχύει. Αντιθέτως, η έμφυλη ανισότητα, η καταδίκη του γυναικείου σώματος ως μιαρού και ως πειρασμού που πρέπει να ακυρωθεί για να μην προκληθεί ο -πνευματικός κατά τ’ άλλα- άνδρας, ενσωματώνεται από τις ίδιες τις γυναίκες ως φυσική επιλογή και ως μονόδρομος. Και αυτή η φεμινιστική όμως προσέγγιση επιστρέφει με την αντίθετη όψη της: μήπως η απαγόρευση, αντί να βοηθήσει τις γυναίκες να απελευθερωθούν, τις ωθήσει βαθύτερα και ανεπίστρεπτα στα σκιερά δώματα του ιδιωτικού χώρου; Εξάλλου, μήπως τα προκλητικά δυτικά ρούχα, το μίνι, τα ψηλοτάκουνα, οι αισθητικές παρεμβάσεις, δεν αποσκοπούν και πάλι στον άνδρα εκ του αντιθέτου;

Δίκοπο μαχαίρι είναι όμως και το επιχείρημα της θρησκευτικής ελευθερίας. Σε μια πρώτη ανάγνωση η επιλογή ενδύματος βάσει των θρησκευτικών πεποιθήσεων αποτελεί έκφανση της ελευθερίας αυτής. Πόσο ελεύθερος όμως είναι ένας άνθρωπος όταν έχει κατηχηθεί και γαλουχηθεί με μια συγκεκριμένη θρησκεία από τη βρεφική του ηλικία χωρίς κανένα σχεδόν περιθώριο διαφυγής ή πάντως με δυσθεώρητο κόστος λόγω του ασφυκτικού ελέγχου της κοινότητας; Μένει ίσως αλώβητο το επιχείρημα της ανθρώπινης αξιοπρέπειας. Το ολόσωμο και ολοπρόσωπο ένδυμα καταργεί το άτομο ως πρόσωπο, συνεχίζει ο λόγος υπέρ της απαγόρευσης. Αφαιρεί την ταυτότητα του (θηλυκού) ατόμου, τα διαφοροποιητικά και ταυτοποιητικά χαρακτηριστικά του. Και αυτό δεν αποτελεί μόνον διακινδύνευση της ασφάλειας, αλλά και ακύρωση της ίδιας της αξιοπρέπειας του ανθρώπου. Η πρόσληψη του τελευταίου ως προσώπου με ηθική αξία, και όχι ως ομογενοποιημένου μέλους μιας αγέλης, αποτελεί, ωστόσο, θεμελιώδη αρχή όλου του δυτικού πολιτισμού με βαθιά θεμέλια και μεγάλη ιστορική διαδρομή. Η άρνησή της θα σήμαινε οπισθοδρόμηση αιώνων.

2010_09_03_Ethnos_bourka.pdf 2010_09_03_Ethnos_bourka.pdf
Advertisements

Read Full Post »

Δημόσια Διοίκηση και Δημοκρατία: Όψεις μίας πολυεπίπεδης σχέσης
Συντάχθηκε απο τον/την Απόστολος Παπακωνσταντίνου, Δρ. Συνταγματικού Δικαίου – Δικηγόρος   
Τρίτη, 13 Οκτώβριος 2009 05:28
 

 Απόστολος Παπακωνσταντίνου
Δρ. Συνταγματικού Δικαίου – Δικηγόρος

«…Η  προσέγγιση της Δ.Δ. στο πλαίσιο του ευρύτερου θεσμικού και πολιτικού περιβάλλοντός της, παρέχει τη δυνατότητα για πληρέστερη κατανόηση κρίσιμων πτυχών της λειτουργίας της, οι οποίες δεν είναι πάντοτε ορατές δια γυμνού οφθαλμού. Κομβική σημασία αποκτά εν προκειμένω η διάσταση της νομιμοποίησης της διοικητικής δομής, η οποία είναι, στην κυριολεξία, «νομιμοποίηση εκ των αποτελεσμάτων». Η απώλεια της νομιμοποίησης αυτής πλήττει τη θεσμική αξιοπιστία του πολιτικού συστήματος και δοκιμάζει τα όρια αντοχών της σύγχρονης αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας. Αποδεικνύεται, ωστόσο, ότι η τελευταία διαθέτει….»

1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ
 Η συνηθέστερη αντιμετώπιση της Δημόσιας Διοίκησης από την επιστήμη είναι ίσως αυτή ενός εν πολλοίς αυτόνομου θεσμικού μηχανισμού, που εντάσσεται στην εκτελεστική λειτουργία. Στο επίκεντρο της εν λόγω προσέγγισης βρίσκεται η οργάνωση και η λειτουργία των επιμέρους διοικητικών δομών και η αξιολόγηση της ποιότητας και της αποτελεσματικότητάς τους. Η προσοχή στρέφεται έτσι ιδίως στο «εσωτερικό» της Δημόσιας Διοίκησης (Δ.Δ.), καθώς και στους τρόπους που μπορούν να βελτιώσουν την παραγωγικότητά της.
Στόχος της μελέτης είναι να διερευνήσει τις βασικότερες όψεις της Δ.Δ. ως θεσμού ενταγμένου στο ευρύτερο πολιτικό σύστημα και να αναδείξει τον καθοριστικό ρόλο της στην πραγματική λειτουργία του σύγχρονου κοινοβουλευτικού πολιτεύματος, όπως αυτό έχει διαμορφωθεί στη χώρα μας. Η προσέγγιση αυτή αναδεικνύει, πιθανόν, πτυχές της βαθύτερης θεσμικής λογικής που διέπει τη λειτουργία της Δ.Δ., οι οποίες δεν είναι πάντοτε ορατές δια γυμνού οφθαλμού.
Το θεσμικό και πολιτικό περιβάλλον στο οποίο καλείται η Δ.Δ. να επιτελέσει τον ρόλο της προδιαγράφεται εν πολλοίς από το Σύνταγμα. Πρόκειται στην ουσία για το δημοκρατικό και κοινοβουλευτικό πολίτευμα, όπως αυτό νοείται συνταγματικά και έχει διαμορφωθεί στην πράξη κατά την περίοδο της μεταπολίτευσης. Το κοινωνικό κράτος δικαίου, τα θεμελιώδη ατομικά, κοινωνικά και πολιτικά δικαιώματα, η διάκριση των λειτουργιών και οι θεσμικές όψεις της κοινωνικής δημοκρατίας συνιστούν τη συνταγματική νομιμότητα που οριοθετεί και προσανατολίζει τη δράση της Δ.Δ. τόσο στο πλαίσιο του παραδοσιακού της ρόλου ως μηχανισμού της εκτελεστικής λειτουργίας, όσο και ως παράγοντα της νομοθετικής λειτουργίας.
Η σχέση ανάμεσα στη Δημοκρατία και τη Δ.Δ. αποδεικνύεται σύνθετη και πολυεπίπεδη: Στον λειτουργικό πυρήνα της σχέσης αυτής βρίσκεται, εν πρώτοις, αυτονόητα, η απόλυτη υποταγή της τελευταίας στις θεμελιώδεις αρχές του κράτους δικαίου και του κοινωνικού κράτους. Επιπλέον, όμως, η θεσμική ποιότητα της σύγχρονης Δημοκρατίας και, συνακόλουθα, το επίπεδο πολιτικού πολιτισμού, κρίνεται από την ουσιαστική νομιμοποίηση που συγκεντρώνει η Δ.Δ., πρωτίστως ως φορέας άσκησης δημόσιων πολιτικών. Η νομιμοποίηση αυτή δεν εξαντλείται σε μια διαδικαστική διάσταση (τήρηση της νομιμότητας), αλλά εξαρτάται, ολοένα και περισσότερο, από την επίτευξη συγκεκριμένων στόχων, την αποτελεσματικότητα της δράσης και την ορθολογική οργάνωση και λειτουργία των διοικητικών δομών.
Η νομιμοποίηση αφορά εν προκειμένω όχι τους φορείς, όπως συμβαίνει με τα αιρετά όργανα της κρατικής εξουσίας, αλλά την ίδια τη διοικητική δράση, δηλαδή τις εκροές του διοικητικού συστήματος. Οι απαιτήσεις στο πεδίο αυτό είναι μάλιστα αυξημένες, λόγω ιδίως του εγγενώς πολύπλοκου και σύνθετου παγκοσμιοποιημένου περιβάλλοντος, στο οποίο καλείται να λειτουργήσει η Δ.Δ. Αποτελεσματικότητα και νομιμοποίηση αποτελούν εν προκειμένω απολύτως συνυφασμένες και αλληλένδετες διαστάσεις.
Το επίπεδο της νομιμοποίησης που συγκεντρώνει η Δ.Δ. καθορίζει, σε σημαντικό βαθμό, τη συνολική λειτουργία του πολιτικού συστήματος. Λόγω της κομβικής θέσης που κατέχει η διοικητική δομή στην κρατική εξουσία και του ρόλου της ως αρμού σύνδεσης της τελευταίας με την κοινωνία, η αντιμετώπιση της Δ.Δ. από τους πολίτες αποτελεί πλέον κρίσιμο παράγοντα για τη νομιμοποίηση του πολιτικού συστήματος. Εξάλλου, η αδυναμία της να παράξει τα αναμενόμενα από το κοινωνικό σύστημα αποτελέσματα αντανακλά άμεσα και αυτόματα στο επίπεδο νομιμοποίησης της εκάστοτε κυβερνητικής και κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας. Τούτο αποδεικνύεται στη χώρα μας ιστορικά, αφού αποτελεί κοινό τόπο ότι οι όποιες μεταρρυθμιστικές προσπάθειες επιχειρήθηκαν από τις Κυβερνήσεις της μεταπολίτευσης δεν τελεσφόρησαν, τουλάχιστον στον αναμενόμενο βαθμό, λόγω των εγγενών και χρόνιων αδυναμιών της Δ.Δ.
Κατά τον τρόπο αυτό, οι οργανωτικές, θεσμικές και λειτουργικές ελλείψεις της Δ.Δ. δεν υποσκάπτουν απλώς τις ιδεολογικές, θεσμικές και πολιτικές βάσεις πάνω στις οποίες στηρίζεται και αναπαράγεται το εσωτερικό της διοικητικής δομής, αλλά, κυρίως, υποβαθμίζουν δραστικά το επίπεδο νομιμοποίησης του πολιτικού συστήματος και δοκιμάζουν, χωρίς υπερβολή, τα όρια αντοχής της σύγχρονης αντιπροσωπευτικής – κοινοβουλευτικής δημοκρατίας.
Η παρούσα μελέτη αποβλέπει, ωστόσο, να αναδείξει μια περισσότερο αισιόδοξη προοπτική. Να θεμελιώσει, δηλαδή, την άποψη ότι το πολιτικό σύστημα και οι σύγχρονες δημοκρατικές δομές έχουν τη δυνατότητα να αναπτύξουν ανακλαστικές αναδράσεις σε φαινόμενα, όπως αυτό της αναποτελεσματικότητας της Δ.Δ., τα οποία θέτουν σε κίνδυνο την ίδια την υπόστασή τους. Όπως ακριβώς συνέβη με την υιοθέτηση του κοινωνικού κράτους για τη διάσωση του αστικού κράτους, το δημοκρατικό πολίτευμα που έχει διαμορφώσει αυτό αντιδρά -αν και όχι πάντα με την ίδια συνέπεια, αμεσότητα και επάρκεια- σε ερεθίσματα που δέχεται και προσαρμόζεται στα συνεχώς μεταβαλλόμενα δεδομένα, ώστε να προστατεύσει το πολιτικό σύστημα από κινδύνους που φαίνεται να θέτουν εν αμφιβόλω την ίδια την υπόσταση της σύγχρονης αστικής δημοκρατίας.
Το Σύνταγμα εμπεριέχει, σε αδρές βέβαια γραμμές, το σπέρμα των μεταρρυθμιστικών κατευθύνσεων για ποιοτικότερη και αποτελεσματικότερη Δ.Δ. Ήδη μάλιστα το ανώτατο διοικητικό δικαστήριο της χώρας διαμορφώνει νομολογία που συμβάλλει στην κατεύθυνση αυτή. Αρχές, όπως η αξιοκρατία, η διαφάνεια και η χρηστή διοίκηση αξιοποιούνται με την ανάδειξη του κανονιστικού περιεχομένου τους που κατοχυρώνει το Σύνταγμα. Η συσχέτιση των αρχών αυτών με θεμελιώδεις αρχές του πολιτεύματός μας, όπως είναι η αξία του ανθρώπου, η δημοκρατική αρχή, το κοινωνικό κράτος δικαίου ή, ακόμη, η διάκριση των εξουσιών και η ισότητα, μπορεί να αποδειχθεί ιδιαίτερα γόνιμη για την ευόδωση του στόχου αυτού.
Πάνω απ’ όλα όμως, πολιτική και επιστήμη οφείλουν, με δημιουργική διάθεση, να στοχεύσουν σε μεταρρυθμιστικές τομές που θα βγάλουν τη Δ.Δ. από τα –φαινομενικά ευτυχώς- αδιέξοδα και θα σπάσουν τον «φαύλο κύκλο» της αδράνειας και της αναποτελεσματικότητας. Από την άποψη αυτή, η συστηματική διερεύνηση των βαθύτερων και πολυεπίπεδων σχέσεων ανάμεσα στη Δημοκρατία, ως μορφή οργάνωσης της κρατικής εξουσίας και διευθέτησης των σχέσεων κράτους – κοινωνίας, από τη μια πλευρά, και τη Δ.Δ. από την άλλη, μπορεί να αναζωογονήσει τις σχετικές προσεγγίσεις και να προσφέρει θεσμικές διεξόδους. Η σχέση αυτή, δεν είναι μόνον στενά οργανωτική ή θεσμική. Είναι βαθύτατα φιλοσοφική, ιδεολογική και πολιτική. Το –διαρκώς εξελισσόμενο- νοηματικό και κανονιστικό περιεχόμενο της Δημοκρατίας αποτελεί, πάνω απ’ όλα, πηγή έμπνευσης για τη διερεύνηση νέων, περισσότερο πρόσφορων και λειτουργικών, μοντέλων Δ.Δ. Στο πλαίσιο αυτό, η υιοθέτηση στη Δ.Δ. δομών διαβούλευσης, αξιολόγησης και οργανωμένης συμμετοχής των φορέων της Κοινωνίας των Πολιτών, ιδίως με την αξιοποίηση των νέων τεχνολογιών, αποτελεί μια αρκετά πειστική πρόταση μεταρρύθμισης. Η μετατροπή της Δ.Δ. σε έναν νέο «δημόσιο χώρο», υπό συγκεκριμένους όρους και προϋποθέσεις, μπορεί, ίσως, να δημιουργήσει, όπως επιχειρήσαμε να υποστηρίξουμε με άλλη ευκαιρία, τις θεσμικές και πολιτικές συνθήκες για την υπέρβαση του ελλείμματος αποτελεσματικότητας και ορθολογικότητας στη διοικητική δράση, που τείνει να προσλάβει εκρηκτικές διαστάσεις. Στόχος της μελέτης είναι να συμβάλλει, μέσα από μια διεπιστημονική προσέγγιση του αντικειμένου της, στον σχετικό διάλογο.
 
2. Η ΘΕΣΜΙΚΗ ΑΠΟΚΑΤΑΣΤΑΣΗ ΤΗΣ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ: Η ΥΠΕΡΒΑΣΗ ΤΗΣ «ΑΥΤΟΝΟΜΗΣ» ΚΑΙ «ΕΡΓΑΛΕΙΑΚΗΣ» ΠΡΟΣΛΗΨΗΣ
Η Δ.Δ. προσλαμβάνεται συνήθως στην επιστήμη ως ένα εν πολλοίς αυτόνομο σύστημα, το οποίο επιτελεί συγκεκριμένες λειτουργίες, οργανώνεται στη βάση νομικά καθορισμένων κανόνων και επικοινωνεί με το εξωτερικό του περιβάλλον μέσα από αυστηρά προβλεπόμενους διαύλους επικοινωνίας. Μιλώντας με αυστηρά θεσμικούς όρους, η Δ.Δ. νοείται ως μηχανισμός άσκησης της εκτελεστικής λειτουργίας του κράτους, δηλαδή εκτέλεσης αφενός των κανόνων δικαίου που παράγει η νομοθετική λειτουργία και, αφετέρου, των αποφάσεων που λαμβάνει ο κυρίαρχος πόλος της εκτελεστικής λειτουργίας, η Κυβέρνηση. Υπό μια τέτοια «αυτόνομη» και στενά «εργαλειακή» πρόσληψη της Δ.Δ. το θεωρητικό ενδιαφέρον στρέφεται κατά βάση στο «εσωτερικό» της, δηλαδή στις επιμέρους οργανωτικές δομές της, στην κουλτούρα που διαμορφώνει, τις εισροές και τις εκροές της, καθώς και στους τρόπους βελτίωσης της αποτελεσματικότητάς της.
Η αντίληψη αυτή είναι, κατά την άποψή μας, ξεπερασμένη, αφού ανταποκρίνεται σε άλλη μορφή κράτους σε σχέση με το σύγχρονο δημοκρατικό και κοινωνικό κράτος. Συγκεκριμένα, αντανακλά τη μορφή κράτους που κυριάρχησε τον 19ο αιώνα και το μεγαλύτερο μέρος του 20ου, κυρίαρχο χαρακτηριστικό της οποίας ήταν η αυστηρή διάκριση κράτους – κοινωνίας. Οι ρίζες της αντίληψης αυτής εντοπίζονται μάλιστα στην -προγενέστερη από την τελευταία- μορφή κράτους του 18ου αιώνα, δηλαδή του απολυταρχικού κράτους. Με άλλα λόγια, η αντίληψη αυτή της Δ.Δ. κληρονομείται από την εποχή που, σύμφωνα με τον Carl Schmitt, «το κράτος έχει το μονοπώλιο του Πολιτικού. Αυτό συνέβαινε εκεί όπου το κράτος είτε (όπως τον 18ο αιώνα) δεν αναγνώριζε καμία “κοινωνία” ως αντίπαλο, είτε τουλάχιστον (όπως στη Γερμανία κατά τις αρχές του 20ου αιώνα) στεκόταν ως σταθερή και διακριτή εξουσία πάνω από την κοινωνία» .
Η σύγχρονη μορφή του αστικού κράτους υπερβαίνει ασφαλώς κατά πολύ την πρόσληψη αυτή: Το κράτος και η κοινωνία όχι μόνον δεν θεωρούνται ως στεγανά διαχωρισμένες περιοχές αλλά, αντίθετα, διεισδύουν το ένα στο άλλο μέσα από πολύπλοκες και εν πολλοίς διάχυτες σχέσεις. Οι ιδεολογικές, φιλοσοφικές και θεσμικές προδιαγραφές του σύγχρονου κρατικού φαινομένου μεταβάλλονται άρδην, σε ευθεία αναλογία με τη μεταβολή των αντίστοιχων προδιαγραφών του εννοιολογικού και λειτουργικού περιεχομένου της Δημοκρατίας. Οι «απαιτήσεις της Δημοκρατίας» μεγεθύνονται και πολλαπλασιάζονται, εγκολπώνοντας ιδίως νέες αξιακές μορφές νομιμοποίησης, που θεμελιώνονται ιδίως στη συμμετοχή, τη διαβούλευση, τη διαφάνεια και την αποκέντρωση.
Υπό το πρίσμα αυτό η οπτική μας για τη Δ.Δ. μεταβάλλεται επίσης. Το ενδιαφέρον τείνει να μετακινηθεί από το «εσωτερικό» της στο θεσμικό και πολιτικό της περιβάλλον. Στο επίκεντρο βρίσκονται ιδίως οι επιστημολογικοί όροι με βάση τους οποίους γίνεται αντιληπτή η θεωρητική ένταξη της Δ.Δ. στο «εξωτερικό» της περιβάλλον. Η λογική είναι εδώ μάλλον απλή: Η κατανόηση των οργανωτικών προβλημάτων της και η αναζήτηση τρόπων υπέρβασής τους και εξορθολογισμού της δράσης της διευκολύνεται σημαντικά εάν εκκινήσουμε από την προσέγγιση των σύνθετων και πολύπλοκων σχέσεων που αναπτύσσει η Δ.Δ. με το θεσμικό και πολιτικό της περιβάλλον, των αρμών επαφής και σύνδεσής της με αυτό, τη λειτουργία και το ρόλο της στο ευρύτερο πολιτικό σύστημα, του οποίου αποτελεί οργανικό μέρος.
Η προσέγγιση αυτή μας επιτρέπει, επίσης, να αντιληφθούμε ευχερέστερα ότι δεν υφίσταται, ιστορικά και πολιτικά, ορισμένος «ιδεότυπος» όσον αφορά το μοντέλο οργάνωσης και λειτουργίας της Δ.Δ. Αυτό επικαθορίζεται από τις ιδιαίτερες συνθήκες του «εξωτερικού» περιβάλλοντός της, δηλαδή από την πραγματική λειτουργία του πολιτεύματος, τη συνεχώς αναδιαμορφούμενη σχέση κράτους – κοινωνίας, τους εξελισσόμενους όρους νομιμοποίησης της κρατικής εξουσίας και τα εκάστοτε θεσμικά, πολιτικά, κοινωνικά και πολιτισμικά χαρακτηριστικά της Πολιτείας. Υπό το πρίσμα αυτό, η Δ.Δ. εμφανίζεται ως παλίμψηστο, στο οποίο έρχονται επικάθονται διάφορα ιστορικά στρώματα, που αντανακλούν το θεσμικό, πολιτικό, κοινωνικό και πολιτισμικό περιβάλλον στο οποίο καλείται αυτή κάθε φορά να λειτουργήσει.

3. ΤΟ ΣΥΓΧΡΟΝΟ ΘΕΣΜΙΚΟ ΚΑΙ ΠΟΛΙΤΙΚΟ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝ ΤΗΣ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ
Το θεσμικό και πολιτικό περιβάλλον στο οποίο λειτουργεί η σύγχρονη Δ.Δ. δεν είναι άλλο από εκείνο που το Σύνταγμα του 1975/1986/2001 ορίζει ως «μορφή του πολιτεύματος» ή, ακριβέστερα και ορθότερα, εκείνο που έχει διαμορφωθεί από τη λειτουργία του πολιτεύματος στην πράξη. Αναφερόμαστε, δηλαδή, στο δημοκρατικό και κοινοβουλευτικό πολίτευμα, όπως αυτό νοηματοδοτείται και λειτουργεί κατά την περίοδο της μεταπολίτευσης έως σήμερα. Επομένως, ολόκληρο το σύγχρονο πολιτευματικό οικοδόμημα με το ιδεολογικοπολιτικό φορτίο του και τις πρακτικές που χαρακτηρίζουν τη λειτουργία του, αποτελεί το θεσμικό και πολιτικό περιβάλλον της Δ.Δ. Στην έννοια του «πολιτευματικού οικοδομήματος» εντάσσουμε, για τις ανάγκες της παρούσας ανάλυσης, βασικές πτυχές των σχέσεων ανάμεσα στην κρατική εξουσία και την κοινωνία, όπως είναι η λειτουργία του συστήματος προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων και η οργάνωση της κοινωνίας των πολιτών .
Η ανάλυση των επιμέρους πτυχών του «εξωτερικού» περιβάλλοντος της Δ.Δ., το οποία περιγράψαμε ανωτέρω σε πολύ αδρές γραμμές, εκφεύγει, όπως είναι προφανές, από τα πλαίσια της μελέτης αυτής . Περιοριζόμαστε, έτσι, να αναφέρουμε ως βασικό στοιχείο του τη λειτουργία στην πράξη της δημοκρατικής και της αντιπροσωπευτικής αρχής, του κοινοβουλευτικού συστήματος, του κοινωνικού κράτους δικαίου καθώς και των θεσμών της κοινωνικής δημοκρατίας. Με άλλα λόγια, περιλαμβάνει όλους τους θεσμούς, τους μηχανισμούς και τις πρακτικές που διαμορφώνονται για τη λήψη των πολιτικών αποφάσεων και την άσκηση των δημόσιων πολιτικών, καθώς και για τη συμμετοχή των πολιτών στα κοινά, τη διασφάλιση της ελευθερίας, της κοινωνικής δικαιοσύνης και συνοχής. Είναι, βέβαια, σαφές ότι εκτός από το ανωτέρω θεσμικό και πολιτικό περιβάλλον, η Δ.Δ. «περικλείεται» από το «κοινωνικό» περιβάλλον, που περιέχει το σύνολο των κοινωνικών, οικονομικών και πολιτισμικών δομών που αναπτύσσει η κοινωνία. Στο επίκεντρο του ενδιαφέροντος βρίσκεται, ωστόσο, το θεσμικό και πολιτικό περιβάλλον. Η προσέγγιση των «σημείων επικοινωνίας» της Δ.Δ. με αυτό θα μας επιτρέψει, πιθανόν, μια επαρκέστερη κατανόηση της πολυεπίπεδης, όπως θα δούμε, σχέσης της με τη Δημοκρατία.

 4. Η ΠΟΛΥΕΠΙΠΕΔΗ ΣΧΕΣΗ ΤΗΣ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ ΜΕ ΤΟ ΘΕΣΜΙΚΟ ΚΑΙ ΠΟΛΙΤΙΚΟ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝ ΤΗΣ: Η ΝΟΜΙΜΟΠΟΙΗΣΗ ΩΣ ΚΑΘΟΡΙΣΤΙΚΟΣ ΠΑΡΑΓΟΝΤΑΣ
Το θεσμικό περιβάλλον της Δ.Δ. είναι, από νομική σκοπιά, ένα περιβάλλον κανονιστικό: Περιλαμβάνει νομικούς –κατά βάση μάλιστα συνταγματικούς- κανόνες, που δεσμεύουν όλα τα κρατικά όργανα περιλαμβανομένης ασφαλώς της Δ.Δ. Η απόλυτη υποταγή των διοικητικών οργάνων στους κανόνες αυτούς είναι αδιαπραγμάτευτη, αποτελεί δε τον θεμελιακό πυρήνα των σχέσεων που αναπτύσσει η Δ.Δ. με το θεσμικό περιβάλλον της. Πράγματι, οι εν λόγω κανόνες που καθορίζουν τη λειτουργία του πολιτεύματος αποτελούν το κεντρικό περιεχόμενο της νομιμότητας, την οποία οφείλει να τηρεί, κατά τρόπο απαρέγκλιτο, η Δ.Δ. (αρχή νομιμότητας της διοικητικής δράσης). Το κανονιστικό αυτό πλαίσιο περιλαμβάνει το σύνολο των συνταγματικών ορισμών, τους κανόνες του κοινοτικού και του διεθνούς δικαίου, που εφαρμόζονται στην εσωτερική έννομη τάξη, καθώς και τους λοιπούς κανόνες δικαίου που θεσπίζονται από τη νομοθετική λειτουργία και εναρμονίζονται με τους προαναφερόμενους κανόνες με υπερνομοθετική ισχύ. Η εν λόγω –κυριολεκτικά καταστατική- υποχρέωση της Δ.Δ. απορρέει από την αρχή του κράτους δικαίου ή, ακριβέστερα στη σύγχρονη εποχή, την αρχή του κοινωνικού κράτους δικαίου, που αποτελεί την κανονιστική αφετηρία της διοικητικής δράσης. Όλα αυτά τα υπαινίσσεται το συνταγματικό κείμενο, όταν για παράδειγμα στο άρθρο 103 παρ. 1 ορίζει, με κάποια ίσως δόση σημειολογικής υπερβολής, ότι οι δημόσιοι υπάλληλοι «οφείλουν πίστη στο Σύνταγμα και αφοσίωση στην Πατρίδα».
Ενώ όμως η ανωτέρω πτυχή των σχέσεων της Δ.Δ. με το θεσμικό της περιβάλλον εμφανίζεται εν πολλοίς αυτονόητη και αναδεικνύεται ήδη από την εποχή εμφάνισης του σύγχρονου φιλελεύθερου κράτους, άλλες πτυχές της πραγματικά πολυεπίπεδης αυτής σχέσης παραγνωρίζονται. Καθοριστική σημασία για τη λειτουργία του σύγχρονου δημοκρατικού πολιτεύματος διατηρεί, όσο ποτέ άλλοτε στο παρελθόν, το στοιχείο της νομιμοποίησης της διοικητικής δράσης. Πράγματι, η θεσμική ποιότητα της σύγχρονης Δημοκρατίας και, συνακόλουθα, το επίπεδο πολιτικού πολιτισμού, κρίνεται, όπως σημειώθηκε, από την ουσιαστική νομιμοποίηση που συγκεντρώνει η Δ.Δ., πρωτίστως ως φορέας άσκησης δημόσιων πολιτικών.
Πολύ γενικά, η νομιμοποίηση συνιστά μια σχέση που συνδέει αυτόν που ασκεί εξουσία με αυτόν που την υφίσταται. Είναι ο «τίτλος» που δικαιολογεί και θεμελιώνει την ύπαρξη και την άσκηση της εξουσίας. Υπό την έννοια αυτή, η νομιμοποίηση είναι ένα σύνθετο κοινωνιολογικό, πολιτικό και νομικό φαινόμενο, που βασίζεται στην ύπαρξη και λειτουργία τόσο καταναγκαστικών όσο και ιδεολογικών μηχανισμών .
Δεν πρέπει να παραβλέπεται ότι η Δ.Δ. είναι φορέας κρατικής εξουσίας. Εμφανίζεται, μάλιστα, ως ο κατεξοχήν φορέας κρατικής εξουσίας, άρα και νομιμοποιημένης βίας . Πράγματι, η λειτουργία της Δ.Δ. εντοπίζεται –από άποψη πολιτικής χωροταξίας- στο σημείο σύνδεσης και επαφής του κράτους με την κοινωνία, της κρατικής εξουσίας με τους πολίτες. Συνιστά εν πρώτοις τον μηχανισμό πραγμάτωσης της κρατικής βούλησης και υλοποίησης των δημόσιων πολιτικών. Οι λοιπές λειτουργίες του κράτους είναι συνήθως περισσότερο απόμακρες από τον πολίτη και οι επιπτώσεις της άσκησής τους είναι συχνά έμμεσες, αφού προϋποθέτουν τη μεσολάβηση της Διοίκησης.
Το ζήτημα της (ουσιαστικής) νομιμοποίησης είναι καθοριστικό για τη θεσμική και πολιτική ποιότητα κάθε σύγχρονου δημοκρατικού πολιτικού συστήματος. Η συζήτηση σήμερα γύρω από το νοηματικό περιεχόμενο της Δημοκρατίας δεν αφορά πλέον, τουλάχιστον στα ανεπτυγμένα πολιτικά συστήματα, τόσο τη συνδρομή των βασικών θεσμικών προϋποθέσεών της (πολιτική ισότητα και ελευθερία, κατοχύρωση θεμελιωδών δικαιωμάτων), όσο το εννοιολογικό και πραγματολογικό πλαίσιο νομιμοποίησης του συνολικού πολιτικού συστήματος. Πρόκειται για μια συζήτηση, η οποία αναδεικνύει μεν τις αδυναμίες, τις αντιφάσεις και τις ατέλειες της σύγχρονης Δημοκρατίας, συγχρόνως όμως γονιμοποιεί το κανονιστικό, ιδεολογικό και πολιτικό περιεχόμενο της Δημοκρατίας με νέα αιτήματα που στοχεύουν ιδίως στη μεγαλύτερη δυνατή ουσιαστική συμμετοχή των πολιτών στη διαδικασία λήψης των αποφάσεων καθώς και την επίτευξη συνθηκών διαφάνειας, δημοσιότητας και διαβούλευσης.
Η έννοια της νομιμοποίησης στην περίπτωση της Δ.Δ. διαφέρει αισθητά σε σχέση με εκείνη των φορέων της νομοθετικής λειτουργίας (Βουλή) και της Κυβέρνησης. Συγκεκριμένα, ενώ η Βουλή και η Κυβέρνηση συνδέονται, στο πλαίσιο της αντιπροσωπευτικής αρχής, με τους πολίτες με ορισμένη σχέση νομιμοποίησης «εκ της εκλογής» των αιρετών αντιπροσώπων, η Δ.Δ. οφείλει να αναζητά άλλες μορφές νομιμοποίησης.
Η ουσιαστική νομιμοποίηση της διοικητικής δράσης κάθε άλλο παρά επουσιώδης ή περιττή μπορεί να θεωρηθεί. Πράγματι, υπό το σύγχρονο νοηματικό και αξιακό περιεχόμενο της Δημοκρατίας, δεν υπάρχει φορέας κρατικής εξουσίας ο οποίος να μην έχει ανάγκη νομιμοποίησης. Η νομιμοποίηση συνολικά του πολιτικού συστήματος δεν εξαντλείται στη διαδικασία της εκλογής των αιρετών αντιπροσώπων. Η νομιμοποίηση αυτή θεωρείται πλέον ως περιορισμένη και ανεπαρκής, ενόψει ιδίως του γεγονότος ότι η λειτουργία του δημοκρατικού κυκλώματος αντιπροσώπευσης προαπαιτεί τη συνεχή και αδιάλειπτη σχέση νομιμοποίησης του πολιτικού συστήματος και, μάλιστα, με σημαντικά εμπλουτισμένα ποιοτικά χαρακτηριστικά. Σημειώνεται, τέλος, ότι το επιχείρημα περί έμμεσης νομιμοποίησης της Δ.Δ. «δια» των αιρετών οργάνων, στα οποία η Διοίκηση «υποτάσσεται», θεωρείται απομακρυσμένη και επουσιώδης, ενόψει ιδίως των σύγχρονων μορφών (αποφασιστικής) δράσης της Δημόσιας Διοίκησης στον τομέα χάραξης και άσκησης των δημόσιων πολιτικών. Οι ανωτέρω μεταβολές στο ζήτημα της νομιμοποίησης διαμορφώνουν έναν νέο πλαίσιο πρόσληψης της σύγχρονης αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας σε σχέση με το πρόσφατο παρελθόν.
Η νομιμοποίηση της Δ.Δ. προσλαμβάνει δύο βασικές μορφές: Η πρώτη αφορά την τήρηση, εκ μέρους των οργάνων της των κανόνων δικαίου (αρχή νομιμότητας). Η πλήρης υποταγή της διοικητικής δράσης σε αυτούς, ιδιαίτερα δε στην αρχή του κοινωνικού κράτους δικαίου, καθορίζει, σε ένα πρώτο επίπεδο, τον βαθμό νομιμοποίησής της. Η μορφή αυτή νομιμοποίησης, η οποία κυριαρχεί στο παραδοσιακό φιλελεύθερο κράτος και τείνει να ταυτιστεί εν πολλοίς με τη νομιμότητα, μπορεί να χαρακτηριστεί ως «διαδικαστική».
Η δεύτερη μορφή νομιμοποίησης της διοικητικής δράσης διαθέτει περισσότερο νεωτερικό και ουσιαστικό περιεχόμενο, αφού συνδέεται με την υποκειμενική πρόσληψη των κοινωνών για τη Δ.Δ. ως βασικού φορέα άσκησης δημόσιας πολιτικής . Η νομιμοποίηση της Δ.Δ. εξαρτάται, ολοένα και περισσότερο, από την επίτευξη συγκεκριμένων στόχων, την αποτελεσματικότητα της δράσης και την ορθολογική οργάνωση και λειτουργία των δομών της. Η νομιμοποίηση δεν συναρτάται εν προκειμένω με την τήρηση του νομικού πλαισίου που οριοθετεί τη διοικητική δράση (διαδικαστική νομιμοποίηση), αλλά από αυτά καθεαυτά τα αποτελέσματά της και τη λειτουργία της στο συνολικό πολιτικό σύστημα. Η πρώτη μορφή νομιμοποίησης θεωρείται σήμερα σε κάθε κράτος δικαίου αυτονόητη, για τον λόγο αυτό η σημασία της υποχωρεί. Αντίθετα, αναδεικνύεται η σημασία της δεύτερης μορφής νομιμοποίησης, που είναι, στην κυριολεξία του όρου, νομιμοποίηση «εκ του αποτελέσματος» .
Καθίσταται, εξάλλου, σαφές ότι η νομιμοποίηση της Δ.Δ. δεν συνδέεται στην περίπτωση αυτή με τους ίδιους τους φορείς της διοικητικής δράσης –όπως, αντίθετα, συμβαίνει με την (εν πολλοίς προσωποκεντρική) νομιμοποίηση των αιρετών οργάνων- αλλά με τις εκροές του διοικητικού συστήματος, την ποιότητα των παρεχόμενων υπηρεσιών του, την οργανωτική του επάρκεια και την ορθολογική λειτουργία του. Οι απαιτήσεις στο πεδίο αυτό είναι μάλιστα αυξημένες, λόγω ιδίως του εγγενώς πολύπλοκου και σύνθετου παγκοσμιοποιημένου περιβάλλοντος, στο οποίο καλείται να λειτουργήσει η Δ.Δ. Αποτελεσματικότητα και νομιμοποίηση αποτελούν εν προκειμένω απολύτως συνυφασμένες και αλληλένδετες διαστάσεις.

5. Η ΣΥΓΧΡΟΝΗ ΝΟΜΙΜΟΠΟΙΗΤΙΚΗ ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΑ ΤΗΣ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗΣ ΔΡΑΣΗΣ: ΑΝΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΟΤΗΤΑ ΚΑΙ ΚΡΙΣΗ ΝΟΜΙΜΟΠΟΙΗΣΗΣ
Αποτελεί κοινό τόπο ότι η Δ.Δ. αποτυγχάνει να ανταποκριθεί στις ανάγκες των καιρών και στις προσδοκίες των πολιτών. Η εγγενής αυτή αδυναμία της καθίσταται περισσότερο ορατή στο σύγχρονο παγκοσμιοποιημένο περιβάλλον, όπου οι κανόνες λειτουργίας των σχέσεων εξουσίας καθίστανται ολοένα και περισσότερο οικουμενικοί  και οι απαιτήσεις για άμεση ανταπόκριση αυξάνονται δραστικά. Πρόκειται για ένα εξαιρετικά σύνθετο και απαιτητικό περιβάλλον, στο οποίο η ορθολογική οργάνωση, η ευελιξία, η ιστορική γνώση και η ειδικευμένη κατάρτιση συνιστούν, όσο ποτέ στο παρελθόν, αναγκαίους όρους για την αποτελεσματικότητα της διοικητικής δράσης.
Δεν υπάρχει αμφιβολία ότι οι ρυθμοί προσαρμογής του διοικητικού συστήματος υπολείπονται σαφώς σε σχέση με την ταχύτητα των εξελίξεων που παρατηρούνται στο κοινωνικοπολιτικό περιβάλλον του. Αυτό σημαίνει ότι προκειμένου να επιτευχθεί ένα ικανοποιητικό επίπεδο ανταπόκρισης της Διοίκησης στον ρόλο της απαιτούνται όχι απλώς βήματα αλλά άλματα στους τομείς της απόκτησης ειδικευμένης γνώσης, ικανοτήτων, τεχνολογίας και οργανωτικών δομών.
Τα αίτια των αδυναμιών της Δ.Δ. είναι ποικίλα και διαφέρουν, ασφαλώς, από χώρα σε χώρα. Ως βασικό αίτιο προβάλλεται από ορισμένους η συνεχής εκχώρηση κρατικών αρμοδιοτήτων στον ιδιωτικό τομέα, γεγονός που την αποξενώνει από παραδοσιακούς ρόλους της, τη στερεί από τη γνώση που απαιτείται για την κατανόηση κρίσιμων λειτουργιών και πλήττει τη συλλογική αυτοπεποίθησή της. Όπως χαρακτηριστικά παρατηρείται, ίσως με κάποια δόση υπερβολής, η Διοίκηση «μετατρέπεται σε ένα είδος νοητικά καθυστερημένου θεσμού, που υποπίπτει αναπόφευκτα σε άστοχες ενέργειες λόγω της έλλειψης γνώσεων που τη χαρακτηρίζει, με αποτέλεσμα οι ευφυείς παίκτες της αγοράς να προδικάζουν την αποτυχία όλων των ενεργειών της» .
Εξάλλου, σε ορισμένες χώρες, όπως η δική μας, η υστέρηση της Δ.Δ. είναι αισθητά εντονότερη και οφείλεται σε εγγενείς αδυναμίες του κοινωνικοπολιτικού συστήματος. Η πελατειακή λογική, που για πολλές δεκαετίες κυριάρχησε στις διαδικασίες εισόδου στη Δ.Δ., η αναξιοκρατία στην υπηρεσιακή εξέλιξη των υπαλλήλων, η απουσία κουλτούρας και παράδοσης στην οργάνωση μεγάλων διοικητικών δομών και η έλλειψη επαρκούς πολιτικής βούλησης των εκάστοτε κυβερνήσεων για ριζική αναδιάρθρωση του δημόσιου τομέα, οδήγησαν σε μια καθολικά υστερούσα και οφθαλμοφανώς αναποτελεσματική Δ.Δ. Η απουσία αξιοκρατίας, ορθολογικής οργάνωσης  και ειδικευμένης εμπειρίας και γνώσης αποτελούν τα βασικά συμπτώματα ενός φαινομένου κρίσης που ταλανίζει το διοικητικό σύστημα. Οι σύγχρονες προτάσεις, ιδίως από τον χώρο της επιστήμης, για την υπέρβαση των προβλημάτων αυτών  βεβαιώνουν του λόγου το ασφαλές.
Αποτέλεσμα των εγγενών αυτών αδυναμιών της Δ.Δ. είναι εν πρώτοις η διάρρηξη των συμβολικών και ψυχολογικών της δεσμών με την κοινωνία. Οι πολίτες αντιλαμβάνονται τη Διοίκηση ως πεδίο απόμακρο και αναποτελεσματικό και, συχνά, χώρο «ανοίκειο» (Unheimliche), με τη φροϋδική έννοια του όρου, που προκαλεί φοβικά σύνδρομα . Έτσι, το διοικητικό σύστημα δεν εμφανίζεται ικανό να συγκεντρώσει ένα ικανοποιητικό επίπεδο νομιμοποίησης. Η αναποτελεσματικότητα, η διαφθορά , που τείνει σε κάποιες περιπτώσεις να προσλάβει ενδημικά χαρακτηριστικά, και η απόσταση από την κοινωνία και τις ανάγκες της, συγκροτούν τη συνολική εικόνα της Δ.Δ., που αντιλαμβάνεται ο πολίτης. Υπό τους όρους αυτούς, δεν μπορεί να γίνει λόγος για ουσιαστική νομιμοποίηση της διοικητικής δράσης, αφού νομιμοποίηση χωρίς αποτελεσματικότητα δεν μπορεί σήμερα να νοηθεί .
Το έλλειμμα νομιμοποίησης της Δ.Δ. συμπαρασύρει το συνολικό πολιτικό οικοδόμημα. Τούτο καθίσταται εμφανές, αφού η Διοίκηση συνιστά την κυριότερη μορφή «εξωτερίκευσης» της δράσης της κρατικής εξουσίας, το πρωταρχικό σημείο επαφής και αλληλεπίδρασης του κράτους με την κοινωνία . Το πρόβλημα του διοικητικού συστήματος καθίσταται, έτσι, κομβικής σημασίας ζήτημα για τη νομιμοποίηση του συνολικού πολιτικού συστήματος της σύγχρονης κοινοβουλευτικής δημοκρατίας και, μάλιστα, σε ένα διπλό επίπεδο: Εν πρώτοις, οι εγγενείς αδυναμίες της διοικητικής δομής περιορίζουν τις όποιες μεταρρυθμιστικές πρωτοβουλίες της εκάστοτε κυβερνητικής και κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας και ακυρώνουν στην πράξη την πολιτική βούληση των αιρετών αντιπροσώπων του λαού για τον δημοκρατικό και θεσμικό εκσυγχρονισμό της Πολιτείας. Αποτελεί κοινό τόπο ότι τα σημαντικότερα εκσυγχρονιστικά εγχειρήματα εκ μέρους των κυβερνήσεων της μεταπολίτευσης για ουσιαστικές μεταρρυθμίσεις παρουσίασαν υψηλό δείκτη αποτυχίας λόγω ακριβώς της αδυναμίας της Δ.Δ. να τις ενσωματώσει, να τις εκφράσει και να τις υλοποιήσει. Το παράδειγμα της δεκαετίας του 1990 είναι ασφαλώς αποκαλυπτικό .
Πέραν τούτου, η ευθεία αντανάκλαση του ουσιαστικού ελλείμματος νομιμοποίησης της διοικητικής δομής στο ευρύτερο πολιτικό σύστημα καταδεικνύεται από τον συνεχώς εντεινόμενο κλονισμό της εμπιστοσύνης των πολιτών προς τους αιρετούς αντιπροσώπους τους λόγω ακριβώς τις απροθυμίας των εκάστοτε κυβερνήσεων να αντιμετωπίσουν δραστικά τις εγγενείς αυτές αδυναμίες και δυσλειτουργίες της Δ.Δ. Δεν είναι τυχαίο ότι τα ζητήματα της αναποτελεσματικότητας, της ανεπάρκειας και της διαφθοράς στη Διοίκηση έχουν εγγραφεί τις τελευταίες δεκαετίες στις κορυφαίες θέσεις της πολιτικής αντζέντας και έχουν καταστεί βασικό σημείο αντιπαράθεσης μεταξύ της κυβερνητικής πλειοψηφίας και της αντιπολίτευσης. Η αδυναμία των αιρετών αντιπροσώπων του λαού να αντιμετωπίσουν το πρόβλημα εντείνει την αναξιοπιστία συνολικά του πολιτικού συστήματος και απαξιώνει τους θεσμούς της κοινοβουλευτικής δημοκρατίας.
Το πρόβλημα προσλαμβάνει εκρηκτικές διαστάσεις ενόψει και των αυξημένων αναγκών που προκύπτουν για τη Δ.Δ. αφενός ως βασικού εθνικού μηχανισμού εμπραγμάτωσης του ενωσιακού κεκτημένου και, αφετέρου, ως διαχειριστή του μεταναστευτικού φαινομένου. Η σύγκριση με τις διοικητικές δομές των άλλων κρατών μελών της Ένωσης είναι συχνά αποκαρδιωτική για τη χώρα μας. Εξάλλου, η σημαντική άνοδος του μορφωτικού και του κοινωνικού επιπέδου των πολιτών καθιστά την ενδημική αυτή υστέρηση της Δ.Δ. οφθαλμοφανέστερη και ακόμη λιγότερο ανεκτή.
Υπό τους όρους αυτούς, η έλλειψη επαρκούς νομιμοποίησης της διοικητικής δράσης δεν υποσκάπτει μόνον τα θεσμικά και συμβολικά θεμέλιά της, αλλά δοκιμάζει τα ίδια τα όρια αντοχών του σύγχρονου κοινοβουλευτικού και αντιπροσωπευτικού συστήματος, όπως αυτό διαμορφώθηκε και λειτουργεί από την περίοδο της μεταπολίτευσης. Οδηγεί σε μια συνολικότερη απαξίωση του πολιτικού συστήματος, με κύρια χαρακτηριστικά την εντυπωσιακή αποχή των πολιτών από την πολιτική διαδικασία, την υποβάθμιση της αξίας του κομματικού συστήματος και τον δραστικό περιορισμό του πεδίου που ο Habermas ονοματίζει ως «δημόσιο χώρο», του τόπου, δηλαδή, διαμεσολάβησης ανάμεσα στο κράτος και την κοινωνία, όπου διαμορφώνεται και εκφράζεται η κοινή γνώμη. Κατά τον τρόπο αυτό, η αντιμετώπιση των εγγενών νομιμοποιητικών προβλημάτων της Δ.Δ. αποτελεί, στην κυριολεξία του όρου, ζήτημα βιωτικής σημασίας για την αντιπροσωπευτική δημοκρατία και το συνολικό πολιτικό σύστημα.

6. ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ ΚΑΙ ΔΗΜΟΣΙΑ ΔΙΟΙΚΗΣΗ: ΑΝΑΚΛΑΣΤΙΚΕΣ ΑΝΑΔΡΑΣΕΙΣ
Το ερώτημα που προκύπτει είναι εν προκειμένω εάν η Δ.Δ. έχει απωλέσει οριστικά και ανεπίστρεπτα τις νομιμοποιητικές της βάσεις. Τυχόν θετική απάντηση θα οδηγούσε, περίπου αναπόδραστα, στο συμπέρασμα ότι το θεσμικό και το πολιτικό σύστημα της αντιπροσωπευτικής – κοινοβουλευτικής δημοκρατίας εισήλθαν σε φάση προϊούσας αμφισβήτησης της ίδιας της υπόστασής τους. Η προοπτική φαίνεται, ωστόσο, να είναι περισσότερο αισιόδοξη. Έχει αποδειχθεί ιστορικά ότι το δημοκρατικό πολίτευμα αναπτύσσει, αν και όχι πάντα με την ίδια συνέπεια, ταχύτητα και αποτελεσματικότητα, ισχυρές ανακλαστικές αναδράσεις απέναντι σε φαινόμενα κρίσης, που διακυβεύουν ευθέως την ίδια την ύπαρξη των δημοκρατικών θεσμών. Η εμφάνιση και εγκαθίδρυση του κοινωνικού κράτους προκειμένου να αντιμετωπιστούν οι σοβαροί κίνδυνοι που προκαλούν για το αστικό κράτος οι εγγενείς ανισότητες τις οποίες υποθάλπει είναι χαρακτηριστική. Η σύγχρονη αστική δημοκρατία επέδειξε, άλλωστε, ισχυρές αντοχές απέναντι σε σοβαρές οικονομικές κρίσεις, εθνοτικές συγκρούσεις, μεταναστευτικά ρεύματα αλλά και στο φαινόμενο της παγκοσμιοποίησης, που τείνει να μεταμορφώσει πλήρως τις συμβολικές, θεσμικές και πολιτικές βάσεις πάνω στις οποίες δομήθηκε το σύγχρονο εθνικό κράτος. Η ικανότητα προσαρμογής στα νέα δεδομένα ασφαλώς ποικίλει από χώρα σε χώρα και από εποχή σε εποχή, δεν μπορεί όμως να παραγνωρισθεί.
Ο ισχυρός κλονισμός των νομιμοποιητικών θεμελίων της Δ.Δ. δεν οδηγεί σε μια ανεπίστρεπτη κρίση το σύγχρονο αντιπροσωπευτικό σύστημα. Η υπέρβαση των ορίων αντοχής του φαίνεται να κινητοποιεί θεσμικές αντιδράσεις και να επικαιροποιεί εκσυγχρονιστικά αιτήματα . Η αμφισβήτηση των νομιμοποιητικών βάσεων του συνολικού πολιτικού συστήματος ενεργοποιεί αμυντικούς μηχανισμούς, ιδιαίτερα όταν ξεπερνά ένα ανεκτό επίπεδο. Πράγματι, όπως όλες οι μορφές άσκησης της κρατικής εξουσίας, η αντιπροσωπευτική δημοκρατία πρέπει, κατά μείζονα μάλιστα λόγο, να συγκεντρώνει υψηλό επίπεδο νομιμοποίησης. Το υφιστάμενο πολιτικό σύστημα αντιδρά, έτσι, αξιοποιώντας και βασιζόμενο στις ίδιες τις θεμελιώδεις αρχές που το διέπουν, προκειμένου να αποσοβήσει μείζονες κινδύνους για την υπόστασή του.
Η απάντηση του πολιτικού συστήματος στην κρίση νομιμοποίησης της διοικητικής δομής δεν μπορεί, συνεπώς, παρά να θεμελιώνεται στις φιλοσοφικές, ιδεολογικές και πολιτικές αρχές της Δημοκρατίας, όπως το λειτουργικό περιεχόμενό της νοείται σήμερα, με την εγκόλπωση δηλαδή αιτημάτων για ουσιαστικότερη συμμετοχή των πολιτών – διοικουμένων στη λήψη των αποφάσεων και στη διαμόρφωση των δημόσιων πολιτικών. Υπό τα σύγχρονα κοινωνικοπολιτικά δεδομένα, αποτελεσματικότητα και συμμετοχικότητα συμβαδίζουν απόλυτα. Το πρότυπο της μονομερώς αποφασίζουσας Δ.Δ. θεωρείται σήμερα ξεπερασμένο, τείνει δε να αντικατασταθεί, σε επίπεδο δημοκρατικής διεκδίκησης, από το πρότυπο διοικητικής δράσης που ερείδεται στη συμμετοχή και στις ιδεολογικοπολιτικές απολήξεις της, τη διαφάνεια, τη δημοσιότητα, τη διαβούλευση και την αξιοκρατία.
Από την άποψη αυτή, το Σύνταγμα, το οποίο συμπυκνώνει διαλεκτικά το δυναμικό περιεχόμενο των αρχών αυτών,  εμπεριέχει, σε αδρές βέβαια γραμμές, το σπέρμα των μεταρρυθμιστικών κατευθύνσεων για ποιοτικότερη και αποτελεσματικότερη Δ.Δ. Η συσχέτιση των αρχών αυτών με θεμελιώδεις αρχές του πολιτεύματός μας, όπως είναι η αξία του ανθρώπου, η δημοκρατική αρχή, το κοινωνικό κράτος δικαίου ή, ακόμη, η διάκριση των εξουσιών και η ισότητα, μπορεί να αποδειχθεί ιδιαίτερα γόνιμη για την ευόδωση του στόχου αυτού. 
Η εκκίνηση στη σύνθετη διαδικασία του δημοκρατικού εκσυγχρονισμού της Δ.Δ. έχει ήδη δοθεί με τη συμπερίληψη του ζητήματος αυτού μεταξύ των πρώτων στην πολιτική ατζέντα. Ο επιστημονικός και πολιτικός διάλογος τείνει να ωριμάσει, προσανατολίζοντας –ή, ακριβέστερα, αναγκάζοντας- το θεσμικό σύστημα στην ανάληψη πρωτοβουλιών για την ανασυγκρότηση και την αναδιοργάνωσή της. Η πρώτη μεγάλη κατάκτηση στην ανηφορική αυτή πορεία είναι –πρέπει να είναι- η συμμετοχική και διαβουλευτική, ιδίως με την ενεργοποίηση των φορέων της Κοινωνίας των Πολιτών, διαμόρφωση ενός νέου μοντέλου Δ.Δ. Οι βασικές μεταρρυθμιστικές πρωτοβουλίες πρέπει, έτσι, να είναι απόρροια μιας διαβουλευτικής διαδικασίας στην οποία μετέχουν τόσο οι θεσμικοί φορείς (αιρετοί αντιπρόσωποι, πολιτικά κόμματα, Τοπική Αυτοδιοίκηση), όσο και η Κοινωνία των Πολιτών.
Αφετηρία για κάθε εγχείρημα ανάταξης των νομιμοποιητικών θεμελίων της Δ.Δ. αποτελούν, όπως σημειώθηκε, οι ανωτέρω θεμελιώδεις αρχές, που διαμορφώνουν το δημοκρατικό, δικαιοκρατικό και κοινωνικό χαρακτήρα του πολιτεύματός μας. Υπό το πρίσμα αυτό, η κωδικοποίηση των βασικών θεσμικών προϋποθέσεων για την οικοδόμηση ενός τέτοιου μοντέλου Δ.Δ. είναι μάλλον ευχερής:
α) Ανάπτυξη μορφών συμμετοχής των διοικουμένων στις διαδικασίες ανάδειξης, διαμόρφωσης και υλοποίησης των δημόσιων πολιτικών. Η συμμετοχή προϋποθέτει ασφαλώς έγκαιρη, έγκυρη και επαρκή πληροφόρηση για τα ζητήματα που τίθενται κάθε φορά και τις παραμέτρους τους. Η θεσμική αυτή προϋπόθεση εναρμονίζεται με τις ιδεολογικές και κανονιστικές προδιαγραφές της συμμετοχικής δημοκρατίας , η οποία αποτελεί στάδιο στην πορεία ολοκλήρωσης της Δημοκρατίας, ως πολιτικού προτάγματος και ως οργανωτικού μοντέλου λήψης των πολιτικών αποφάσεων.
β) Εμπέδωση και ανάπτυξη μηχανισμών διαβούλευσης με τους ενδιαφερόμενους και τους φορείς της Κοινωνίας των Πολιτών, ώστε η δημόσια πολιτική να αντιμετωπίζει τις ανάγκες και να συγκεντρώνει το μέγιστο δυνατό επίπεδο νομιμοποίησης.
γ) Διασφάλιση της διαφάνειας και της δημοσιότητας, ως αναγκαίων όρων για την αποτελεσματική λειτουργία της Δ.Δ., την αντιμετώπιση της διαφθοράς και τη συμμετοχικότητα στις διαδικασίες διαμόρφωσης των δημόσιων πολιτικών.
δ) Μετάλλαξη της διοικητικής δομής σε έναν νέο «δημόσιο χώρο», δηλαδή χώρο συμμετοχής, διαβούλευσης, αποκέντρωσης αρμοδιοτήτων και δημοσιότητας, που εγγυάται, εκτός των άλλων, τον αποτελεσματικό θεσμικό και δημοκρατικό έλεγχο της δημόσιας δράσης.
ε) Τήρηση της αρχής της αξιοκρατίας κατά τρόπο ώστε να εξασφαλίζεται η ορθολογική και ισορροπημένη αναπαραγωγή του διοικητικού συστήματος. Το νομολογιακό κλίμα που διαμορφώνεται τελευταία, ιδίως στο Συμβούλιο της Επικρατείας, συμβάλει τα μέγιστα στην κατεύθυνση αυτή .
στ) Προσανατολισμός της διοικητικής δράσης στο ουσιαστικό περιεχόμενο του κοινωνικού κράτους δικαίου και των αρχών που διέπουν την κοινωνική δημοκρατία . Η προϋπόθεση αυτή δεν εξαντλείται σε μια απλή (αμυντική) τήρηση των αρχών αυτών, η οποία είναι άλλωστε αυτονόητη στο πλαίσιο της νομιμότητας της διοικητικής δράσης. Καταλαμβάνει –και εδώ έγκειται η σημασία της- την υποχρέωση ενεργητικής επιδίωξης της πραγμάτωσης του ουσιαστικού τους περιεχομένου. Η σχετική αναφορά του Συντάγματος στο άρθρο 25 παρ. 1 Συντ. είναι εν προκειμένω χαρακτηριστική: «Τα δικαιώματα του ανθρώπου ως ατόμου και ως μέλους του κοινωνικού συνόλου και η αρχή του κοινωνικού κράτους δικαίου τελούν υπό την εγγύηση του Κράτους. Όλα τα κρατικά όργανα υποχρεούνται να διασφαλίζουν την ανεμπόδιστη και αποτελεσματική άσκησή τους». Η συνταγματική αυτή διάταξη, η οποία κατευθύνει τη δράση των διοικητικών οργάνων, θεσπίζει νομική υποχρέωσή τους όχι απλά να μην παραβιάζουν τη σφαίρα ελευθερίας του ατόμου, απέχοντας από σχετικές δράσεις, αλλά, επιπλέον, να διαμορφώνουν, με θετικές ενέργειες, τους πραγματολογικούς και νομικούς όρους για την ουσιαστική και με ίσους όρους άσκηση των θεμελιωδών δικαιωμάτων των πολιτών και την απόλαυση της ουσιαστικής ελευθερίας και ισότητας.
ζ) Όλες οι ανωτέρω προϋποθέσεις συνοψίζονται και νοηματοδοτούνται στο πλαίσιο ενός νέου πολιτικού και θεσμικού πολιτισμού, στο επίκεντρο του οποίου βρίσκεται μια διαφορετική πρόσληψη των σχέσεων κράτους – κοινωνίας. Ο εκδημοκρατισμός της Δ.Δ. , με την ανάδειξή της σε δημόσιο χώρο, η συμμετοχή, κατά το δυνατόν, των διοικουμένων, η αποκέντρωση των αρμοδιοτήτων στη βάση της αρχής της επικουρικότητας, η δημοσιότητα, η διαφάνεια, η ενδυνάμωση του ρόλου της Κοινωνίας των Πολιτών, η αξιοκρατία, αποτελούν τις κύριες συνισταμένες της νέας αυτής αντίληψης και τα συστατικά στοιχεία μιας ρηξικέλευθης μεταρρύθμισης. Ο νέος αυτός διοικητικός πολιτισμός, ο οποίος εμπνέεται σε ιδεολογικό και φιλοσοφικό επίπεδο, από το δυναμικό περιεχόμενο της Δημοκρατίας, αποτελεί το σημείο αφετηρίας για την κανονιστική και οργανωτική μεταρρύθμιση της Δ.Δ.

7. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ
Η προσέγγιση της Δ.Δ. στο πλαίσιο του ευρύτερου θεσμικού και πολιτικού περιβάλλοντός της, παρέχει τη δυνατότητα για πληρέστερη κατανόηση κρίσιμων πτυχών της λειτουργίας της, οι οποίες δεν είναι πάντοτε ορατές δια γυμνού οφθαλμού. Κομβική σημασία αποκτά εν προκειμένω η διάσταση της νομιμοποίησης της διοικητικής δομής, η οποία είναι, στην κυριολεξία, «νομιμοποίηση εκ των αποτελεσμάτων». Η απώλεια της νομιμοποίησης αυτής πλήττει τη θεσμική αξιοπιστία του πολιτικού συστήματος και δοκιμάζει τα όρια αντοχών της σύγχρονης αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας. Αποδεικνύεται, ωστόσο, ότι η τελευταία διαθέτει ικανότητα προσαρμογής και αναπτύσσει ανακλαστικές αναδράσεις απέναντι σε φαινόμενα κρίσης που διακυβεύουν την υπόστασή της. Ανακλαστικές αναδράσεις, οι οποίες είναι ικανές να υπερβούν τα διαφαινόμενα θεσμικά αδιέξοδα. Ο εκδημοκρατισμός της Δ.Δ., με την ανάδειξή της σε «δημόσιο χώρο» και η υιοθέτηση και εμπέδωση ενός νέου διοικητικού πολιτισμού, αποτελούν τις ιδεολογικές, φιλοσοφικές και αξιακές αφετηρίες για κάθε εγχείρημα εκσυγχρονισμού της διοικητικής δομής.   

* Το κείμενο αποδίδει εισήγηση του συγγραφέα, που παρουσιάστηκε στο 3ο Συνέδριο Δοικητικών Επιστημών, το οποίο συνδιοργανώθηκε από τα Τμήματα Πολιτικής Επιστήμης και Δημόσιας Διοίκησης του Πανεπιστημίου Αθηνών, Κοινωνιολογίας του Πανεπιστημίου Κρήτης, Πολιτικής Επιστήμης του Πανεπιστημίου Κρήτης και Διοίκησης Επιχειρήσεων του Πανεπιστημίου Αιγαίου, καθώς και το Ελληνικό Ινστιτούτο Διοικητικών Επιστημών τον Οκτώβριο του 2009 στο Ρέθυμνο, με γενική θεματική: «Διοίκηση και Δημοκρατία: Ποιότητα, Αποτελεσματικότητα, Νομιμοποίηση».

Read Full Post »

Ν. Αλεξόπουλος/Κ. Παπαδημητρίου

απόσπασμα από το μάθημα Κράτος και Διοίκηση της Κοινής Φάσης Σπουδών ΕΣΔΔ, 2005-2006

ΕΙΣΑΓΩΓΗ ΣΤΗΝ ΕΝΝΟΙΑ ΤΟΥ ΚΡΑΤΟΥΣ “Το κράτος γίνεται σήμερα ουσιαστικά αντιληπτό μέσω της δράσης του, είτε αυτή θεωρηθεί θετική είτε αρνητική. Η δράση του κράτους αναδεικνύεται ως κεντρικό φαινόμενο διερεύνησης της σύγχρονης πολιτικής επιστήμης, τονίζοντας ιδιαιτέρως το θέμα της διακυβέρνησης, την ικανότητα δηλαδή διαχείρισης της συνθετότητας των σημερινών κοινωνιών.” (Μuller & Surel). Θεσμικές προσεγγίσεις του κράτους Lock: Το κράτος βασίζεται στη συναίνεση των πολιτών και η κυβέρνηση δεν πρέπει να έχει απόλυτες εξουσίες. Ο λαός είναι αυτός που εξουσιοδοτεί την κυβέρνηση να κυβερνά και αυτή, οφείλει να τον υπηρετεί. Ο ρόλος του κράτους στον οικονομικό τομέα, όπου αναπτύσσουν δραστηριότητα τα άτομα, πρέπει να είναι αυστηρά περιορισμένος. Rousseau: Το κράτος δημιουργήθηκε από την ανάγκη των ανθρώπων, να βρουν αποτελεσματική λύση στον μεταξύ τους καθολικό πόλεμο. Προήλθε από την συμφωνία τους για τη σύστασή του (“κοινωνικό συμβόλαιο”) και εκφράζει την γενική θέληση των ανθρώπων. Το θεμελιακό ανθρώπινο πρόβλημα είναι “..να βρεθεί μια μορφή κοινότητας που να υπερασπίζεται και να προστατεύει με το σύνολο των δυνάμεών της, την προσωπικότητα και την περιουσία κάθε μέλους και μέσα στα πλαίσιά της, παρόλο που ο καθένας είναι ενωμένος με όλους, δεν υπακούει παρά στον ίδιο τον εαυτό του και παραμένει το ίδιο ελεύθερος όπως και πριν”. Σε αυτό το πρόβλημα, το κοινωνικό συμβόλαιο προσφέρει λύση. Η ουσία του συμβολαίου αυτού έγκειται στο ότι, “..ο καθένας από μας βάζει από κοινού την προσωπικότητά του και όλη του τη δύναμη, κάτω από την υπέρτατη καθοδήγηση της κοινής βούλησης…”. Hegel: Το κράτος είναι η υλοποίηση μιας ηθικής ιδέας, είναι το βήμα του Θεού επί της γης. Αποτελεί μια οντότητα ξεχωριστή και πάνω από τις κοινωνικές και ιστορικές δυνάμεις που το δημιούργησαν. Ο σκοπός του κράτους (της εποχής του) είναι να εξελιχθεί σε ένα κράτος λογικής. Το κράτος αποτελείται από τρεις βασικές εξουσίες, τον μονάρχη, την εκτελεστική (στην οποία συμπεριλαμβάνεται και η δικαστική) και την νομοθετική. Η εκτελεστική εξουσία μέσω της δημόσιας διοίκησης, εφαρμόζει τις κατευθύνσεις της νομοθετικής και διαχειρίζεται τις κρατικές υποθέσεις. Η δημόσια διοίκηση πρέπει να είναι ανοιχτή για όλους και οι δημόσιοι λειτουργοί πρέπει να εκλέγονται με αξιοκρατικά κριτήρια. Ωφελιμιστές (Bentham, Mill) Το κράτος πρέπει να αποβλέπει στην επίτευξη της ευτυχίας-ευδαιμονίας της πλειονότητας των υπηκόων του. Στην ιδιωτική κοινωνία τα άτομα προσπαθούν με τις δικές τους δυνάμεις να αυξήσουν τον πλούτο τους με συνέπεια να λειτουργεί και να αναπτύσσεται περαιτέρω η οικονομία. Άρα, μέσω του ατομικού προωθείται και το δημόσιο συμφέρον. Η αρμονία ανάμεσα στο δημόσιο και το ιδιωτικό συμφέρον επιτυγχάνεται μέσω των νόμων. Κατά τον John Stuart Mill, το κράτος είναι δημιούργημα της ανθρώπινης βούλησης. Η αποδοχή και η προσαρμογή των ατόμων στους κανόνες που αυτό θεσπίζει, συμβάλλουν στην ομαλή λειτουργία του. Το κράτος οφείλει να στηρίζει την λειτουργία του στην πρόοδο και την εξασφάλιση της δημόσιας τάξης. Τα βασικά στοιχεία του δημοκρατικού-φιλελεύθερου κράτους αποτελούν: ο λαός, οι εκλεγμένοι εκπρόσωποι και ο κρατικός μηχανισμός. Marx-Engels: Το πολιτικό φαινόμενο είναι μια αντανάκλαση των παραγωγικών σχέσεων και της πάλης των τάξεων. Άρα το κράτος, ως θεσμός της κοινωνίας, προσδιορίζεται από την εκάστοτε μορφή της ταξικής πάλης, αποτελώντας πάντα τον μηχανισμό εξουσιάσεως και υποταγής της μιας τάξης στην άλλη (κυρίαρχη). Σε καμιά περίπτωση δεν είναι ουδέτερο, ακόμα και αν παίρνει τη φαινομενική εικόνα ενός αμερόληπτου κριτή πάνω από τις τάξεις. Παρόμοιους μύθους αποτελούν επίσης το γενικό συμφέρον και το κοινό καλό. Στην πραγματικότητα το κράτος, δεν εκφράζει, δεν μεταφράζει και δεν επικυρώνει παρά την κυριαρχία μιας τάξης. Είναι “η οργανωμένη εξουσία μιας τάξης, με στόχο την καταπίεση μιας άλλης”, είναι ένας τεράστιος γραφειοκρατικός και στρατιωτικός μηχανισμός στα χέρια της κυρίαρχης κάθε φορά τάξης. Durkheim: Σε εποχή (τέλη 19 αιώνα) που ο κοινωνικός καταμερισμός εργασίας διαρκώς διευρύνεται, το κράτος κατακτά μια θέση και του αναγνωρίζεται αντίστοιχη φύση, που συναρτάται με την κοινωνική εξέλιξη. ”Όσο αναπτύσσονται οι κοινωνίες τόσο αναπτύσσεται και το κράτος, οι λειτουργίες του πολλαπλασιάζονται, εισδύουν περισσότερο σε όλες τις άλλες κοινωνικές λειτουργίες, που έτσι τις συγκεντρώνει και τις ενοποιεί”. Το κράτος παραλληλίζεται και φαίνεται να αντιστοιχεί, με τον εγκέφαλο του ανθρώπου. Weber: Κράτος είναι η κοινότητα εκείνη των ανθρώπων, που διεκδικεί αποτελεσματικά για τον εαυτό της, το μονοπώλιο στη χρήση και άσκηση νόμιμης φυσικής βίας πάνω στα μέλη της, μέσα σε έναν ορισμένο γεωγραφικό χώρο, για την επιβολή της τάξης. Το μονοπώλιο αυτό, για την άσκηση νόμιμης βίας, είναι το μέσο με το οποίο το κράτος κυριαρχεί στην εδαφική του επικράτεια. Χωρίς αυτήν τη δυνατότητα δεν θα μπορούσε να αναγκάζει τα άτομα (κυβερνώμενους) να υπακούν σε διαταγές (κανόνες) ορισμένου περιεχομένου, που προέρχονται από τα κρατικά όργανα (κυβερνώντες). Προκειμένου όμως να υλοποιούνται οι διαταγές αυτές και το κράτος να λειτουργεί, είναι απαραίτητος ένας μηχανισμός, ένα εργαλείο κίνησης και το εργαλείο αυτό, ο μηχανισμός αυτός, είναι η οργανωμένη με ορθολογικές αρχές δημόσια διοίκηση, δηλαδή η γραφειοκρατία. Το επιπλέον στοιχείο που εγγυάται την προσδοκία και επίτευξη αποτελεσμάτων από τη λειτουργία της γραφειοκρατίας, είναι το δίκαιο. “Η διακυβέρνηση μέσω ενός γραφειοκρατικού διοικητικού προσωπικού” είναι η καθαρότερη μορφή νόμιμης διακυβέρνησης. Η γραφειοκρατία λοιπόν είναι το εργαλείο που με τις ρυθμίσεις του δικαίου, επιτυγχάνει την υλοποίηση των σχεδίων του κράτους. Χωρίς γραφειοκρατία δεν υφίσταται ουσιαστικά οργανωμένο κράτος. Ως γραφειοκρατία ορίζει το “..επιστημονικά εκπαιδευμένο προσωπικό, οργανωμένο πάνω σε αρχές αυστηρής πειθαρχίας και προσήλωσης στην ιεραρχία, στο οποίο επαφίεται η διοίκηση του κράτους..”. Πουλαντζάς: Εξετάζοντας την έννοια της εξουσίας και ειδικότερα της κρατικής εξουσίας δέχεται ότι “..οι θεσμοί, εξεταζόμενοι από την άποψη της εξουσίας, δεν μπορούν, παρά να αναφέρονται στις κοινωνικές τάξεις που κρατούν την εξουσία. Αυτή η εξουσία των κοινωνικών τάξεων είναι οργανωμένη, κατά την άσκησή της, σε ειδικούς θεσμούς, σε κέντρα εξουσίας, ενώ το Κράτος μέσα σ αυτό το πλαίσιο είναι το κέντρο άσκησης της πολιτικής εξουσίας. Αυτό δεν σημαίνει ωστόσο ότι τα κέντρα εξουσίας, οι διάφοροι θεσμοί οικονομικού, πολιτικού, στρατιωτικού, πολιτιστικού κλπ, χαρακτήρα είναι απλά εργαλεία, όργανα ή προσαρτήματα της εξουσίας των κοινωνικών τάξεων. Διαθέτουν την αυτονομία τους και τη δομική του ειδικότητα..”. Πλουραλιστικές προσεγγίσεις του κράτους Σύμφωνα με αυτές το κράτος είναι αποτέλεσμα ισχυρών κοινωνικών διεργασιών και αντί να διαμορφώνει την κοινωνία, συνιστά παράγωγο της αλληλοδιάδρασης μεταξύ ομάδων που συγκροτούνται ελεύθερα. Στην πραγματικότητα, πρόκειται για μια μορφή “πέπλου”, μιας δομής δηλαδή τελείως διαπερατής από τα επιμέρους συμφέροντα και τον ανταγωνισμό των διαφόρων κοινωνικών ομάδων. Dahl: Αναδεικνύει ως βασικό πεδίο ενδιαφέροντος της πολιτικής επιστήμης, την ανάλυση των πολιτικών επιλογών, δηλαδή “την έρευνα για επιλογές ή πράξεις που αποβλέπουν στο να γεφυρωθεί το χάσμα ανάμεσα σε μία υπάρχουσα τάξη πραγμάτων και ένα δυνατό μέλλον που θα μπορούσε να είναι καλύτερο”. Αυτό που αναζητούν οι άνθρωποι είναι “μια πολιτική που θα μεταφέρει κάποιον από εκεί που είναι εκεί που θέλει να είναι..”. Επικεντρώνοντας την έρευνα σε αυτά, “η ανάλυση των πολιτικών επιλογών διαφέρει από την εμπειρική και την κανονιστική ανάλυση, που αποτέλεσαν συστηματικές και διανοητικές απασχολήσεις επί χιλιάδες χρόνια. Η ουσία του προσανατολισμού των πολιτικών επιλογών είναι μια εξέταση των εναλλακτικών λύσεων και των συνεπειών τους..”. Όσον αφορά τον κύριο κρατικό σχηματισμό, δέχεται μαζί με τον Lindblom πως, “οι κυβερνήσεις είναι ..οργανισμοί που έχουν ικανοποιητικό μονοπωλιακό έλεγχο για να επιβάλουν μια πειθαρχημένη διευθέτηση των διαφωνιών με τους άλλους οργανισμούς στο πεδίο της δραστηριότητάς τους”. Downs: Κανείς δεν μπορεί να απαντήσει στο ερώτημα τι πραγματικά κάνει η κυβέρνηση με τις εξουσίες της ή στο “ποιός είναι ο ενδεδειγμένος ρόλος της κυβέρνησης στον καταμερισμό εργασίας”, εάν δεν προσδιορίσει πρώτα την ηθική σχέση που συνδέει την κυβέρνηση με την κοινωνία. “Δεδομένου όμως ότι ο προσδιορισμός αυτός έχει κανονιστικό χαρακτήρα και όχι θετικό, βρίσκεται έξω από τα όρια της μελέτης μας”. Αντιμετωπίζοντας λοιπόν την ανάλυση, χωρίς ηθικά αξιώματα σχετικά με την πραγματική φύση και την αναγκαιότητα δημιουργίας των κυβερνήσεων, δέχεται ότι: “(1) η κυβέρνηση είναι ένας ιδιαίτερος και μοναδικός κοινωνικός φορέας εξουσίας και (2) έχει ένα συγκεκριμένο έργο στον καταμερισμό της εργασίας”. Αποδίδει μεγάλη σημασία στην λειτουργία των πολιτικών κομμάτων, των οποίων προσδιορίζει τις απώτερες επιδιώξεις και αναδεικνύει τις βαθύτερες βλέψεις των μελών τους. “Το κόμμα είναι ομάδα ανθρώπων που ζητούν να ελέγξουν τον κυβερνητικό μηχανισμό κερδίζοντας τη νίκη στις εκλογές. Η αποστολή τους στον καταμερισμό της εργασίας είναι να χαράξουν και να εφαρμόσουν κυβερνητική πολιτική κάθε φορά που κατακτούν την εξουσία…Ωστόσο, τα μέλη τους κινητοποιούνται από τις προσωπικές τους επιθυμίες, για εισόδημα, γόητρο και εξουσία-επιθυμίες που εκπληρώνονται όταν το κόμμα τους κερδίσει τις εκλογές. Έτσι, η εκπλήρωση της κοινωνικής τους αποστολής είναι γι αυτούς μέσο για την ικανοποίηση των προσωπικών τους φιλοδοξιών..”. Olson: Θεωρεί ότι “το κράτος είναι πριν από κάθε τι μια οργάνωση που παρέχει δημόσια αγαθά στα μέλη της, στους πολίτες και κάθε άλλος τύπος οργάνωσης παρόμοια παρέχει συλλογικά αγαθά στα μέλη του.” Επιπλέον, όσον αφορά τα κίνητρα των ατόμων για να συνεργάζονται σε κάθε είδους ομάδες, είτε μικρές είτε μεγάλες, επικρίνει με αυστηρότητα την άποψη που δέχεται ότι, οι διάφορες ομάδες ανθρώπων με κοινά συμφέροντα επιδιώκουν να προωθούν αυτά τα κοινά συμφέροντα. Ακόμη, θεωρεί πως μεταξύ των μικρών και των μεγάλων ομάδων παρεμβάλλονται οι μεσαίες ομάδες, στις οποίες η ατομική συμπεριφορά διαφέρει αισθητά από τις δύο άλλες περιπτώσεις. Σε αυτές (τις μεσαίες ομάδες), ο ρόλος του ατόμου δεν είναι ούτε καθοριστικός (όπως στις μικρές) ούτε αμελητέος (όπως στις μεγάλες) αλλά είναι διφορούμενος και πολύ δύσκολα προσδιοριζόμενος. Πάντως, σε κάθε περίπτωση, η αποτελεσματική δράση μιας τέτοιας ομάδας εξαρτάται από τα συμφέροντα ενός σημαντικού αριθμού μελών της, τα οποία δραστηριοποιούνται στην επιδίωξη του συλλογικού σκοπού. Η βασική θέση των σύγχρονων θεωρήσεων, μπορεί να συμπυκνωθεί ως εξής: Το κράτος δεν υφίσταται πραγματικά ως οντότητα, η οποία να απαιτεί ιδιαίτερη ανάλυση και επεξεργασία. Το μόνο που έχει πραγματική σημασία και χρειάζεται ανάλυση είναι η δράση του.

Read Full Post »

ΠΕΡΙ ΚΟΙΝΩΝΙΑΣ ΤΩΝ ΠΟΛΙΤΩΝ (απόσπασμα)

του Στάθη Μαύρου, Διευθυντή Intercollege, Λεμεσός*

Η κοινωνία των πολιτών (ΚΠ) είναι μια έννοια που χρησιμοποιείται συχνά σε δημόσιες συζητήσεις χωρίς ωστόσο να διασαφηνίζεται το ακριβές νόημά της. Κάποτε αυτή η υπερβολική χρήση του όρου στο λεκτικό των κοινωνικών επιστημών μπορεί ανεπίγνωστα να υποβαθμίσει τη χρησιμότητα και τη δύναμη της έννοιας. Το άρθρο μου στοχεύει να ανατρέψει αυτή την τάση δείχνοντας με τρόπο απτό τη ζωτική σημασία του δημόσιου χώρου που ονομάζουμε κοινωνία των πολιτών.

Αν λοιπόν φανταστούμε την ΚΠ ως ένα χώρο, το πρώτο πράγμα που θα πρέπει να προσδιορίσουμε είναι τα όρια του χώρου αυτού. Πολύ απλά λοιπόν θα μπορούσε να πει κάποιος ότι η ΚΠ είναι ένας δημόσιος χώρος που συνορεύει με το κράτος, με το χώρο της οικογένειας και τον οικονομικό χώρο. Το κράτος ρυθμίζει, βεβαίως, με νόμους και κανονισμούς αυτά που διαδραματίζονται μέσα στην ΚΠ (που αφορούν, για παράδειγμα, τo δικαίωμα της συνάθροισης,  της ελευθερίας της έκφρασης, και της ίδρυσης και λειτουργίας σωματείων, οργανώσεων, λεσχών και ομίλων) αλλά η ΚΠ είναι ένας χώρος όπου οι πολίτες δραστηριοποιούνται χωρίς απαραίτητα να στοχεύουν στην διατήρηση ή αλλαγή μιας συγκεκριμένης κρατικής πολιτικής.

Με δεδομένη αυτήν την οριοθέτηση, θα μπορούσε να πει κάποιος ότι η ΚΠ είναι ένας δημόσιος χώρος όπου οι άνθρωποι οργανώνονται και δραστηριοποιούνται για να προωθήσουν κοινούς στόχους και οράματα, να πείσουν για τις κοινωνικές, πολιτικές ή οικονομικές τους απόψεις και να προωθήσουν και προστατέψουν τα συμφέροντά τους ή αυτά άλλων κοινωνικών ομάδων. Η ΚΠ είναι λοιπόν ένας χώρος κοινωνικά ανομοιογενής. Αυτό είναι κάτι που πρέπει να τονισθεί ιδιαίτερα γιατί συχνά εξισώνεται η ΚΠ μόνο με τις ομάδες συνηγορίας (advocacy groups) και τις φιλανθρωπικές οργανώσεις ενώ παραγνωρίζεται το γεγονός ότι μέσα στην ΚΠ ανήκει ένα μεγάλο σύνολο συλλόγων, οργανώσεων, συνδέσμων, ομίλων, και  ομάδων. Έτσι, για παράδειγμα, μέσα στην Ελληνοκυπριακή ΚΠ ανήκει τόσο ο Λαογραφικός Όμιλος Λεμεσού όσο και ο Παγκύπριος Ιατρικός Σύλλογος, η ΠΕΟ και ο Σύνδεσμος Φίλων Μοτοσικλέτας, ο Αντικαρκινικός και ο Σύνδεσμος Αποδήμων Βάσας, ένας σύνδεσμος γονέων και μια οργάνωση για την προστασία των δικαιωμάτων των μεταναστών, μια φιλόπτωχος αδελφότητα και μια γυναικεία οργάνωση, ένας αθλητικός σύλλογος και ένα προσφυγικό σωματείο. Μέσα στην ΚΠ βρίσκει κάποιος τόσο μισαλλόδοξες και ρατσιστικές ομάδες όσο και σύνολα που προωθούν τη δημοκρατία και τα δικαιώματα των πολιτών ανεξαρτήτως εθνικότητας και φύλου.

Το γεγονός ότι η ΚΠ είναι ένας χώρος κοινωνικά ανομοιογενής δυσκολεύει την εξερεύνηση του και δεν επιτρέπει, κατά τη γνώμη μας, γενικεύσεις. Αυτό που θα μπορούσε ωστόσο να ειπωθεί είναι ότι η ΚΠ φαίνεται να είναι άμεσα συνδεδεμένη με την ποιότητα της δημοκρατίας σε έναν τόπο. Ο συσχετισμός μεταξύ της ευρωστίας της δημοκρατίας μιας χώρας και της ποιότητας του περίγυρου της κοινωνίας των πολιτών της, σχετίζεται με την ικανότητα των πολιτών να οργανώσουν, να απαιτήσουν και να διεκδικήσουν, η οποία με τη σειρά της εξαρτάται από το νομοθετικό και θεσμικό πλαίσιο που να διασφαλίζει τα δικαιώματα των πολιτών και να τους προστατεύει από τις κρατικές αυθαιρεσίες. Μια ανθούσα ΚΠ προϋποθέτει πολίτες με διασφαλισμένα πολιτικά δικαιώματα που να οργανώνονται και να λειτουργούν αυτόνομα. Η λέξη-κλειδί εδώ είναι το αυτόνομα, χωρίς, δηλαδή, κρατικές παρεμβάσεις.

Read Full Post »

Η πορεία και τα αίτια της ανεργίας στην Ελλάδα. (απόσπασμα)

Θόδωρος Κατσανέβας

Ηλίας Λιβανός[1]

 

Εισαγωγή

 

Η πορεία της ανεργίας στην Ελλάδα είναι παρόμοια με αυτή στις υπόλοιπες Ευρωπαϊκές χώρες, δηλαδή ενώ μέχρι και την πρώτη πετρελαϊκή κρίση το 1970 δεν αποτελούσε πρόβλημα η άνοδος της ήταν σημαντική από το σημείο εκείνο και έπειτα.  Στον παρόν άρθρο μελετάμε τις κυριότερες διαρθρωτικές αιτίες ανεργίας στην Ελλάδα. Συγκεκριμένα εξετάζουμε  το κατά πόσο αίτια όπως η σύνδεση του εκπαιδευτικού συστήματος με την αγορά εργασίας, η ελαστικότητα της αγοράς εργασίας και η αποτελεσματικότητα των ενεργητικών πολιτικών απασχόλησης έχουν επίδραση στην ανεργία. Όπως προκύπτει οπό τη μελέτη των θεσμικών αυτών παραγόντων και την επίδρασή τους στην απασχόληση, η ανεργία στην Ελλάδα είναι σε μεγάλο βαθμό φαινόμενο διαρθρωτικό και επομένως η καταπολέμηση της απαιτεί σε μεγάλο βαθμό ενεργοποίηση μικροοικονομικών πολιτικών.

 

Η πορεία  της ανεργίας

Η ανεργία μέχρι και τις αρχές της δεκαετίας του 1970 δεν αποτελούσε σημαντικό πρόβλημα για τις περισσότερες οικονομίες του κόσμου. Από το σημείο όμως εκείνο και έπειτα, σε συνδυασμό με τις δύο πετρελαϊκές  κρίσεις, η πορεία της ήταν ανοδική και έπληξε τόσο τις χώρες της Ευρώπης όσο και τις Ηνωμένες Πολιτείες Αμερικής και την Ιαπωνία. Ωστόσο, υψηλότερη ήταν η άνοδος στην Ευρώπη και μάλιστα τα τελευταία δεκαπέντε χρόνια το ποσοστό ανεργίας κυμαίνεται γύρω στο 10%. Παρατηρώντας την συμπεριφορά της ανεργίας στις χώρες του ΟΟΣΑ, τα παρακάτω συμπεράσματα μπορούν να εξαχθούν (OECD 1994, Layard et al. 1991):

  1. Η ανεργία παρουσιάζει διακυμάνσεις κατά την πορεία ενός οικονομικού κύκλου αλλά και μεταξύ των οικονομικών κύκλων, παρόλα αυτά σε μακροχρόνιο διάστημα παραμένει σταθερή.
  2. Οι μεταβολές της ανεργίας είναι μικρές αλλά παρουσιάζουν μεγάλο βαθμό συσχέτισης μεταξύ των διαδοχικών ετών. Δηλαδή η ανεργία του σήμερα επηρεάζεται σε μεγάλο βαθμό από το χθες.
  3. Τα ποσοστά της ανεργίας διαφέρουν σημαντικά από χώρα σε χώρα.
  4. Η διάρκεια της ανεργίας διαφέρει σημαντικά ανάμεσα στις ανεπτυγμένες οικονομίες. Κατά τις τελευταίες δεκαετίες η διάρκεια της ανεργίας ήταν πολύ μεγαλύτερη στην Ευρώπη από ότι  στις ΗΠΑ και την Ιαπωνία.
  5. Τα ποσοστά ανεργίας διαφέρουν σημαντικά μεταξύ των διαφόρων ομάδων ηλικίας, επιπέδων εκπαίδευσης, περιοχών αλλά και φυλών.  

 

Παρότι η πορεία της ανεργίας είναι παρόμοια στις μεγαλύτερες οικονομίες του κόσμου (Ευρώπη, ΗΠΑ, Ιαπωνία) τα αίτια που την προκάλεσαν διαφέρουν όχι μόνο ανά οικονομία αλλά και ανάμεσα στις χώρες της Ευρώπης. Οι βασικές θεωρίες που προσπαθούν να εξηγήσουν την ανεργία είναι δύο: η νεοκλασική και η κεϋνσιανή. Σύμφωνα με την πρώτη, η αγορά εργασίας περιορίζεται από θεσμικούς παράγοντες με αποτέλεσμα να μην μπορεί να λειτουργήσει ελεύθερα προκειμένου να έρθει σε ισορροπία. Η δεύτερη, εντοπίζει το πρόβλημα της ανεργίας στην ανεπαρκή ζήτηση. Με άλλα λόγια η νεοκλασική θεωρία υποστηρίζει πως η ανεργία είναι εκούσια (voluntary) και μικροοικονομικό πρόβλημα και καλεί τις κυβερνήσεις να μειώσουν την ελκυστικότητα της ενώ η κευνσυανή θεωρία κατατάσσει την ανεργία ως ακούσια (involuntary) που μπορεί να λυθεί με την εφαρμογή μακροοικονομικών μέτρων από τις κυβερνήσεις για την αύξηση των θέσεων εργασίας.  Όσον αφορά την πορεία της ανεργίας από το 1970 και μετά, πλήθος οικονομολόγων προσπαθούν να ερμηνεύσουν την πορεία της όσο και τα διαφορετικά αίτια που την προκάλεσαν μεταξύ των αναπτυγμένων οικονομιών.

Τα αίτια της ανεργίας

Η αναζήτηση των αιτιών ανόδου της ανεργίας έχει αποτελέσει αντικείμενο μελέτης πολλών ερευνητών, αλλά παρόλα αυτά κάποια, κοινά αποδεκτή παραδοχή δεν υπάρχει. Πολλοί υποστηρίζουν πως η άνοδος της οφείλεται στην ανοδική τάση του φυσικού ποσοστού της ανεργίας.  Δηλαδή, του ποσοστού εκείνου πέρα από το οποίο κάθε προσπάθεια για μείωση της ανεργίας δύναται να οδηγήσει σε αύξηση του πληθωρισμού. Ο Paul Krugman (1994) υποστηρίζει πως σημαντικό ρόλο παίζει η τεχνολογία η οποία έχει αναβαθμίσει τη ζήτηση για εργαζομένους με υψηλές δεξιότητες (skill based technological change), ενώ ταυτόχρονα έχει μειώσει τη ζήτηση για άτομα με χαμηλό επίπεδο δεξιοτήτων. Ο αντίκτυπος όμως του φαινομένου αυτού είναι διαφορετικός σε ΗΠΑ και Ευρώπη. Στης ΗΠΑ όπου η αγορά κινείται ελεύθερα χωρίς περιορισμούς το φαινόμενο αυτό έχει οδηγήσει σε αυξημένη ανισότητα αφού οι εργαζόμενοι των οποίων οι δεξιότητες έχουν απαξιωθεί αναγκάζονται να δεχθούν εργασίες με χαμηλούς μισθούς. Από την άλλη, στην Ευρώπη όπου τα συστήματα κοινωνικής πρόνοιας είναι περισσότερο γενναιόδωρα, τα ίδια άτομα δεν δέχονται να υποστούν μείωση του μισθού τους και λόγω των προνομίων (welfare benefits) βλέπουν την ανεργία ελκυστική. Ωστόσο, η άποψη αυτή έχει βρει πολλούς επικριτές (Jackman et al. 1997).


[1] Ο Θόδωρος Κατσανέβας είναι καθηγητής του Πανεπιστημίου Πειραιώς, ο Ηλίας Λιβανός είναι διδακτορικός ερευνητής στο Institute for Employment Research στο πανεπιστήμιο Warwick της Μεγάλης Βρετανίας.

Read Full Post »

Συμμετοχική Δημοκρατία (01/04/2007)

Περιεχόμενα

Ι. Ιστορική Αναδρομή

ΙΙ. Μερικές κύριες Θέσεις της Συμμετοχικής Ιδέας

1. Ελευθερία και Ισότητα

2. Σχέση Κράτους – Κοινωνίας και Πολίτη

3. Ερωτήματα

ΙΙΙ. Βιβλιογραφία

Συμμετοχική Δημοκρατία

Ι. Ιστορική Αναδρομή

Η Συμμετοχική Δημοκρατία δεν είναι μια νέα ιδέα ως εκδοχή του δημοκρατικού τρόπου οργάνωσης της κοινωνίας.

Κατά τον 19ο αιώνα αναπτύχθηκε ως μια εναλλακτική θέση – απάντηση στον ατομικό φιλελευθερισμό και στον σοσιαλιστικό κολεκτιβισμό. Στη συνέχεια μάλιστα έπαιξε τον ρόλο μιας πιο συγκεκριμένης και συγκροτημένης κριτικής απέναντι στην τερατώδη ανάπτυξη και επέκταση της κρατικής γραφειοκρατίας και του συγκεντρωτισμού της Διοίκησης. Με άλλα λόγια, απετέλεσε την κριτική φωνή απέναντι στην γραφειοκρατική γιγάντωση του Κράτους, η οποία υπονόμευε την εύρυθμη λειτουργία της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας της εποχής.

Στα χρόνια της δεκαετίας του ‘70 και του ‘80 η κριτική αυτή επεκτάθηκε και συμπεριέλαβε και την επικίνδυνη γιγάντωση που παρατηρήθηκε και στον ιδιωτικό τομέα. Διότι και ο Ιδιωτικός τομέας στα βιομηχανικά κράτη, στην ιστορική του διαδρομή ανέπτυξε πολύ μεγάλης κλίμακας γραφειοκρατικά φαινόμενα, παράλληλα με τον Δημόσιο.

Στην αρχική της διατύπωση η συμμετοχική δημοκρατία ως πολιτική θεωρία είχε δύο χαρακτηριστικά γνωρίσματα. Το πρώτο ήταν η υποστήριξη της ιδέας μιας αποσυγκεντρωτικής οικονομικής οργάνωσης βασισμένης μεταξύ άλλων αρχών και σε εκείνες της συνεργασίας και της αλληλεγγύης. Το δεύτερο ήταν η κριτική που κατέθετε για το συγκεντρωτικό και κυρίαρχο κράτος προωθώντας ταυτόχρονα τις ιδέες ενός ριζοσπαστικού ομοσπονδιακού κράτους και ενός πολιτικού πλουραλισμού.

Οι υποστηρικτές της συμμετοχικής δημοκρατίας πίστευαν αρχικά στην προώθηση της ιδέας του εθελοντισμού και των εθελοντικών οργανώσεων που προκύπτουν απ’ αυτόν, καθώς και στην ιδέα της αυτοκυβέρνησης.

Οι στοχαστές που αποτελέσανε τις διανοητικές πηγές προέλευσης και επεξεργασίας της συμμετοχικής δημοκρατίας υπήρξαν πολλοί. Αν εξαιρέσει κανείς την παράδοση που ανατρέχει πίσω στην αρχαία Αθήνα, όπου ουσιαστικά για πρώτη φορά εμφανίζεται η προβληματική γύρω από τους τρόπους συμμετοχής του πολίτη στα κοινά, και της δεοντολογίας που τη συνοδεύει, σχετικά εύκολα μπορούμε να επισημάνουμε και να καταγράψουμε έναν αριθμό πολιτικών στοχαστών που επεξεργάστηκαν τις ιδέες της συμμετοχής μέσα στα χρόνια μέχρι τις μέρες μας. Οι Rousseau, Proudhon, Figgis, von Gierke, Cole και Laski είναι μερικοί που έρχονται από το απώτερο παρελθόν, ενώ οι Laclan, Mouffe, Arato, Bobbio, Held και κυρίως ο Hirst ανήκουν στο πρόσφατο παρελθόν και στο παρόν.

Πέρα όμως από συγκεκριμένους στοχαστές μπορούμε ιστορικά να διακρίνουμε επί πλέον και ορισμένα συγκεκριμένα κοινωνικά θεσμικά μορφώματα (οργανώσεις, ενώσεις, σωματεία, κ.λ.π.) ως διακριτές πηγές της ιδέας της συμμετοχής. Με άλλα λόγια, αναφερόμαστε σε κοινωνικές ζυμώσεις, οι οποίες αναδείκνυαν την ανάγκη της συμμετοχής ως λύση αιτημάτων και διεκδικήσεων. Τέτοιες περιπτώσεις υπήρξαν ο γαλλικός εργατικός συνδικαλισμός, καθώς και ένα μέρος των γαλλικών και γερμανικών συντεχνιακών ενώσεων, σύντομα δε ακολούθησαν και ιταλικές ενώσεις του ίδιου χαρακτήρα. Το πρόβλημα με αυτές τις κοινωνικές προελεύσεις της συμμετοχικής ιδέας ήταν ότι τόσο τα μέλη όσο και οι ηγέτες τους δεν τις αντιμετώπιζαν ως ελεύθερες ενώσεις, ελεύθερων πολιτών αλλά ως αναγκαστικές οργανώσεις ρυθμιστικού χαρακτήρα, καίτοι κατά βάση αποτελούσαν αντικαπιταλιστικά κοινωνικά μορφώματα, τα οποία διέδιδαν και υποστήριζαν δημοκρατικές αρχές και δικαιώματα.

Πολλοί από τους εκπροσώπους και υποστηρικτές των ανωτέρω ρευμάτων, δηλαδή στοχαστές, συνδικαλιστές, συντεχνιακοί κ.α., υποστήριζαν την άποψη ότι η αντιπροσωπευτική δημοκρατία ήταν κατά βάση ένα ανεπαρκές σύστημα αντιπροσώπευσης και εκπροσώπησης συμφερόντων. Υποστήριζαν δηλαδή ότι το σύστημα αυτό δεν μπορούσε να παίξει τον ρόλο του μηχανισμού μιας αποτελεσματικής έκφρασης για τις πραγματικές επιθυμίες και προβλήματα του εκλογικού σώματος. Πρότειναν, λοιπόν, ως υποκατάστατο της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας, το σύστημα μιας λειτουργικής δημοκρατίας, όπως το ονόμασαν, το οποίο θα στηριζόταν κατά βάση σε συντεχνιακές δομές ως πλατφόρμα εκπροσώπησης των διαφόρων επιθυμιών, συμφερόντων και αιτημάτων. Επειδή όμως κανένας ενεργός πολίτης δεν θα απαρνιόταν εύκολα κα αβασάνιστα το δικαίωμα της ψήφου του, αργότερα οι εκπρόσωποι αυτών των τάσεων προσχώρησαν σε μια ηπιότερη και σωφρονέστερη θέση. Υποστήριξαν την άποψη ότι οι διάφορες μορφές εκπροσώπησης θα αποτελούσαν όχι υποκατάστατο αλλά συμπληρωματικό θεσμικό στοιχείο της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας. Η θέση αυτή έκτοτε αποτελεί και τον κεντρικό δογματικό άξονα της θεωρίας της συμμετοχικής ιδεολογίας. Ότι δηλαδή η συμμετοχική δημοκρατία μπορεί και πρέπει να συνυπάρχει με την αντιπροσωπευτική ως συμπλήρωμά της και όχι ως υποκατάστατο αυτής.

Ένα από τα θεσμικά εργαλεία για την εφαρμογή της ανωτέρω θέσης στην πράξη είναι η ενεργοποίηση και διευρυμένη λειτουργία των Μη Κυβερνητικών ή Κρατικών Οργανώσεων (ΜΚΟ) για τις οποίες θα γίνει λόγος αργότερα.

ΙΙ. Μερικές Κύριες Θέσεις της Συμμετοχικής Ιδέας

1. Ελευθερία και Ισότητα

Η Συμμετοχική Δημοκρατία (participative ή associative democracy) τα τελευταία σαράντα περίπου χρόνια σχετίζεται στενά με την Νέα Αριστερά .

Η Νέα Αριστερά δεν ταυτίζεται με ένα μόνο ρεύμα πολιτικής σκέψης και προβληματισμού, αλλά, αντίθετα, αποτελεί μια σύνθεση ιδεών με πολλές και ποικίλες προελεύσεις. Ο όρος συμμετοχική δημοκρατία χρησιμοποιείται συχνά για να αποδώσει ορολογικά ένα πλατύ φάσμα μοντέλων δημοκρατίας, τα οποία ξεκινάνε από εκείνα της αρχαίας Αθήνας της κλασσικής περιόδου και φθάνουν μέχρι ορισμένες συγκεκριμένες μαρξιστικές θέσεις.

Η συμμετοχική δημοκρατία μετά τον Δεύτερο Παγκόσμιο Πόλεμο και ειδικότερα μετά την δεκαετία του ‘70, έχει υπάρξει το βασικό εναλλακτικό μοντέλο της αριστερής σκέψης (είτε ρεαλιστικής ρεφορμιστικής είτε ανανεωτικής μαρξογενούς δεν έχει σημασία εδώ) απέναντι στη «νομικά θεσμοθετημένη δημοκρατία» της Δεξιάς, δηλαδή της κλασσικής κοινοβουλευτικής δημοκρατίας όπως την γνωρίζουμε στην πράξη. Πιο συγκεκριμένα η «θεσμοθετημένη δημοκρατία» είναι αυτή η οποία παραχωρεί και κατοχυρώνει μεν νομοθετικά και «εν δικαίω» δικαιώματα (πολιτικά, αστικά, οικολογικά, πολιτιστικά, κ.α.) σε όλους τους πολίτες, αλλά δεν φροντίζει, ή τουλάχιστον φροντίζει πλημμελώς, για την εξασφάλιση της δυνατότητας να ασκούνται τα δικαιώματα αυτά στη πράξη. Με άλλα λόγια, είναι διαφορετικό το να έχεις δικαιώματα και διαφορετικό να μπορείς να τα ασκήσεις πρακτικά. Όπως θα φανεί πιο κάτω το δεύτερο σκέλος είναι εκείνο που ενδιαφέρει κυρίως τους υποστηρικτές της συμμετοχικής ιδέας του όποιου χώρου εφαρμογής της.

Μπορεί ο όρος συμμετοχική δημοκρατία να καλύπτει ένα ευρύ φάσμα πολιτικής και οικονομικής οργάνωσης της κοινωνίας. Μπορεί η Νέα Αριστερά να έχει ποικίλες και διακριτές πηγές ιδεολογικής προέλευσης. Εκείνο, όμως, το σημείο στο οποίο συμπίπτουν και συμφωνούν όλοι οι στοχαστές και εκφραστές της είναι το αμέσως παρακάτω. Αμφισβητούν έντονα την θέση του φιλελευθερισμού σύμφωνα με την οποία τα άτομα στις σύγχρονες φιλελεύθερες και αντιπροσωπευτικές δημοκρατίες είναι «ελεύθερα και ίσα». Γενικά η φιλελεύθερη σκέψη θεωρεί δεδομένο αυτό που απαιτεί προσεκτική εξέταση. Δηλαδή η από το νόμο ύπαρξη και παροχή ορισμένων δικαιωμάτων ελευθερίας και ισότητας, παρόλο που δεν είναι διόλου αμελητέα, έχει ελάχιστη αξία, όταν δεν μπορεί κανείς να τα ασκήσει πρακτικά. Οι υποστηρικτές της συμμετοχικής ιδέας ισχυρίζονται ότι ο βαθμός ελευθερίας και ισότητας που απολαμβάνει ο κάθε πολίτης, πρέπει να κρίνεται με βάση τις ελευθερίες που είναι χειροπιαστές. Γίνονται δε χειροπιαστές όταν μπορούν να αναπτυχθούν και να ασκηθούν τόσο στη σφαίρα της κρατικής εξουσίας, όσο και σε εκείνη της ιδιωτικής οικονομίας, όσο, επίσης, και στο πλαίσιο της κοινωνίας των πολιτών. Και συνεχίζουν διαπιστώνοντας ότι, όταν οι ελευθερίες και τα παρεχόμενα δικαιώματα ισότητας δεν έχουν συγκεκριμένο και σαφές περιεχόμενο, δεν μπορεί να ισχυριστεί κανείς με πειστικότητα ότι έχουν και αποφασιστικές επιπτώσεις στην καθημερινή ζωή του πολίτη.

Πάνω σε αυτό το σκεπτικό οικοδομήθηκε η σκέψη σύμφωνα με την οποία οι πολίτες θα αποκτήσουν πιο συγκεκριμένα και σαφή πολιτικά και άλλα δικαιώματα, όταν ενεργοποιηθούν δια της συμμετοχής σε κάθε εφικτή γι’ αυτούς εκδήλωση του πολιτικοδιοικητικού και οικονομικού μηχανισμού λήψης αποφάσεων.

Η συμμετοχή του πολίτη στη λήψη αποφάσεων δεν συνιστά μόνο μια κεντρική θέση στη συλλογιστική της συμμετοχικής δημοκρατίας αλλά συνιστά κυρίως την πεμπτουσία της δημοκρατικής υπόστασης των πολιτών σε μια σύγχρονη κοινωνία. Στο πλαίσιο της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας η συμμετοχή του πολίτη εξαντλείται κυρίως στην δια της ψήφου του εκδήλωση της βούλησής του σε τακτά διαστήματα, καθώς επίσης και σε άλλες ενώσεις, κυρίως επαγγελματικές.

Από την άλλη μεριά, μια από τις θεμελιακές θέσεις της συμμετοχικής ιδέας είναι ότι δια του πολλαπλασιασμού και της λειτουργικής ανάπτυξης των μη κυβερνητικών οργανώσεων και των ανεξαρτήτων και αυτονόμων Αρχών θα προκύψει ένας ολόκληρος και συμπαγής τρίτος τομέας μεταξύ Κράτους – Κόμματος και Αγοράς – Ιδιώτη, η Κοινωνία των Πολιτών. Ο τομέας αυτός θα μπορεί στο μέλλον να δώσει δια της συμμετοχικής λήψης αποφάσεων φωνή, σάρκα και οστά στα περισσότερα θέματα που απασχολούν σήμερα τον πολίτη στην καθημερινότητά του. Τα θέματα αυτά μέχρι τώρα έχουν υπάρξει αντικείμενο διευθέτησης από τα πολιτικά κόμματα. Η διευθέτηση αυτή κατέληξε σε «κομματικοκρατία», μέσα από έναν υπερτροφικό συγκεντρωτικό μηχανισμό που είναι η Διοίκηση. Μέσα από έναν εξίσου όμοιο τέτοιο μηχανισμό στην σφαίρα της Ιδιωτικής Οικονομίας της Αγοράς κατέληξε σε οικονομική καταπίεση αφενός και σε υποκατάστατο αναδιανεμητικής εισοδηματικής δικαιοσύνης αφετέρου.

2. Σχέση Κράτους – Κοινωνίας και Πολίτη

Στη ροή των παραπάνω σκέψεων ίσως είναι χρήσιμο στο σημείο αυτό να γίνει μια σύντομη και πιο συγκεκριμένη αναφορά στο είδος και στον τύπο των σχέσεων που αναπτύχθηκαν όλο τον περασμένο αιώνα μέχρι σήμερα μεταξύ Κράτους – Κοινωνίας και Κράτους – Ατόμου. Μια τέτοια αναφορά ενδεχομένως να διευκολύνει την κατανόηση του τί είναι εκείνο το ιδιαίτερο που προτείνει η συμμετοχική ιδέα, τόσο στον πολιτικό και κοινωνικό τομέα, όσο και στον εξίσου πολύ σπουδαίο οικονομικό.

Έτσι λοιπόν παρατηρούμε ότι στις νεότερες κρατικές οντότητες που εμφανίστηκαν κατά περιόδους, η φύση της σχέσης που εγκαθιδρύθηκε ανάμεσα σε αυτές και τους πολίτες τους, καθόρισε εν πολλοίς και τον τύπο της κοινωνίας και του πολιτικού συστήματος της αντίστοιχης οντότητας. Το είδος και η φύση των σκοπών που κάθε φορά όριζε το κράτος ότι ανήκει σ’ αυτό, το είδος και το εύρος της παρέμβασής του στην οικονομική και κοινωνική ζωή του πολίτη, όπως τέλος τα όρια και οι αυτοπεριορισμοί που καθόριζαν το ζευγάρι κρατικό – δημόσιο από το ζευγάρι ιδιωτικό – ατομικό, όλοι αυτοί οι όροι προϊδέαζαν μεταξύ άλλων και το είδος της διακυβέρνησης που ανέμενε να βιώσει ο πολίτης των αντίστοιχων συστημάτων.

Τον αιώνα που πέρασε τρεις υπήρξαν κατά βάση οι τύποι και οι μορφές διαχωρισμού μεταξύ του κρατικού και ατομικού. Αυτοί καθόρισαν σε μεγάλο βαθμό την έκταση και το είδος της παρέμβασης του κράτους στην κοινωνία των πολιτών και συνεπώς, αντίστροφα, καθορίστηκε ο βαθμός και το είδος επιρροής του πολίτη στην τύχη του.

Αυτοί οι τύποι ήταν ο Κεντρικός Σοσιαλισμός Σχεδιασμός, ο λεγόμενος Κεϋνσιανισμός και ο οικονομικο-πολιτικός Φιλελευθερισμός. Μπορεί οι τύποι αυτοί να σχετίζονται, κατά τα φαινόμενα, περισσότερο με την οικονομική και παραγωγική διάσταση της κοινωνίας. Όμως, δεν πρέπει να παραβλέπεται το γεγονός ότι η οικονομική οργάνωση μιας κοινωνίας καθορίζει σε μεγάλο βαθμό την συνολική συμπεριφορά της κοινωνίας και των ομάδων μέσα σ’ αυτή.

Στην περίπτωση του Κεντρικού Σοσιαλιστικού Σχεδιασμού τύπου πρώην Σοβιετικής Ένωσης και των λοιπών δορυφόρων κρατών, το κράτος και η διοίκησή του δέσποζαν αυταρχικά και σχεδόν απόλυτα πάνω στην κοινωνία και στο άτομο.

Στο πλαίσιο αυτού του τύπου του σοσιαλισμού το κράτος απολάμβανε αυτόνομης και υπερβατικής εξουσίας. Τα άτομα και η κοινωνία των πολιτών θα απολάμβαναν τον «ζωτικό χώρο» που εκείνο εξουσιαστικά θα τους απέδιδε. Η ιδέα ενός έστω και περιορισμένου αυτοπροσδιορισμού των ατόμων και της κοινωνίας του πολίτη ήταν έξω από κάθε νοητική σύλληψη και συνεπώς η σχέση κράτους και κοινωνίας παρέμενε εξουσιαστική, πατερναλιστική και εν πολλοίς «ετερόφωτη».

Στην περίπτωση του Κεϋνσιανισμού ο θεμελιακός σκοπός ήταν να σωθεί η οικονομία της αγοράς η βασισμένη στην ατομική ιδιοκτησία των μέσων παραγωγής αλλά με τις λιγότερο δυνατές παρενοχλήσεις και παρενέργειες πάνω στη λειτουργία του φιλελεύθερου μεν αλλά παρεμβατικού κράτους της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας. Αυτό οδηγούσε στο ότι η κρατική παρεμβατικότητα στην οικονομία και κατ’ επέκταση στην κοινωνία θα έπρεπε να είναι αυστηρά περιοριζόμενη. Ο περιορισμός καθοριζότανε βασικά από τον Νόμο και την κρατική Διοίκηση. Οι δημόσιοι λειτουργοί και αξιωματούχοι είχαν, σ’ αυτό το πλαίσιο, το καθήκον να «κυβερνούν», δηλ. να κατευθύνουν και να καθοδηγούν την οικονομία και τα μέλη της με ουδετερότητα και αποδοτικότητα στη κατεύθυνση των επιλογών που είχαν κάνει οι πολιτικοί τους προϊστάμενοι.

Η νομισματική και δημοσιονομική πολιτική ήταν τα μέσα, τα εργαλεία, γι’ αυτή την καθοδήγηση αλλά και για την επίδραση της κρατικής διοίκησης πάνω στην κοινωνία και τα μέλη της. Ο κεϋνσιανισμός χρησιμοποίησε το φιλελεύθερο αντιπροσωπευτικό κράτος και τις συγκεκριμένες μορφές διαχωρισμού του από την κοινωνία των πολιτών για να την χειραγωγήσει διατηρώντας και συνεχίζοντας ένα σύστημα υψηλού βαθμού συγκεντρωτισμού της λήψης αποφάσεων και συνεπώς κρατικής αυτονόμησης ως σαφούς διαχωριστικής γραμμής και ορίου μεταξύ κράτους και κοινωνίας.

Τέλος, με την περίπτωση του νέου οικονομικού Φιλελευθερισμού προβάλλεται, ύστερα από την μερική τουλάχιστον αδυναμία του κεϋνσιανισμού, η πιο πρόσφατη μορφή της σχέσης μεταξύ της κρατικής οργάνωσης και του πολίτη. Ο νεοσυντηρητισμός που άρχισε να εμφανίζεται μετά την αδυναμία του κεϋνσιανικού μοντέλου, καθόρισε σε ικανή έκταση και βαθμό την νεοφιλελεύθερη οικονομικού, και όχι μόνο, περιεχομένου διακυβέρνηση στην σχέση κράτους και ατόμου.

Τα βασικά εργαλεία που εφαρμόζει το φιλελεύθερο μοντέλο στη σχέση του με την κοινωνία είναι ο διοικητικός και διαχειριστικός συγκεντρωτισμός, η απορρύθμιση, η παράδοση στις δυνάμεις της αγοράς της ρύθμισης διαφόρων αιτημάτων, και οι ιδιωτικοποιήσεις. Στην ουσία ο ρυθμιστής είναι και πάλι το κράτος όπως και στα δύο προηγούμενα μοντέλα αλλά αυτή τη φορά προς άλλη κατεύθυνση. Βεβαιώνει την ρυθμιστική του υπεροχή πάνω σε αδύναμες ενώσεις δημόσιου ή ιδιωτικού χαρακτήρα και τελικά εμποδίζει τον επαναπροσδιορισμό των κοινωνικών προτεραιοτήτων από αυτούς οι οποίοι σχετίζονται με αυτόν και θίγονται άμεσα από αυτόν.

Το νέο και ενδιαφέρον στοιχείο στη διαδικασία αυτή είναι ότι όλος αυτός ο μηχανισμός οδηγεί στην απελευθέρωση των αγορών, το οποίο στην πράξη σημαίνει την δημιουργία ιδιωτικών εταιρικών οργανώσεων μεγάλης κλίμακας και εμβέλειας. Μία συνέπεια αυτού είναι η απαλλαγή του πολιτικοδιοικητικού συστήματος από την πίεση «ενοχλητικών» κοινωνικών αιτημάτων και συμφερόντων προς αυτό και η μετατόπισή τους προς τον ιδιωτικό χώρο. Σε αυτή την περίπτωση το άτομο βρίσκεται εκτεθειμένο και απέναντι στην κρατική γραφειοκρατία και απέναντι στις μεγάλες ιδιωτικές οργανώσεις.

Στα παραπάνω η συμμετοχική ιδέα απαντά με την πρόταση – αίτημα μιας εκτεταμένης αλλαγής και ουσιαστικής κατά το περιεχόμενο βελτίωσης της σχέσης κράτους – πολίτη – κοινωνία. Η απάντηση που δίνει είναι ότι με την μεγαλύτερη δυνατή ενεργοποίηση συμμετοχής σε υπάρχοντες δημόσιους, ιδιωτικούς και κοινωφελείς θεσμούς και οργανώσεις, καθώς και με την δημιουργία νέων, ελαττώνεται σημαντικότατα το έλλειμμα και η κρίση αντιπροσώπευσης, το οποίο παρατηρείται τις τελευταίες δεκαετίες στη λειτουργία της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας.

Το σημαντικό που πρέπει να τονιστεί εδώ είναι ότι η διεύρυνση της συμμετοχής, θα οδηγήσει στη διαφοροποίηση, δομικά και λειτουργικά, μεγάλου μέρους της κρατικής διοίκησης στην καθημερινότητά της. Η διοίκηση, συμπεριλαμβάνεται εδώ και η εκάστοτε κυβέρνηση, δεν θα εμφανίζει τον σημερινό εξουσιαστικό χαρακτήρα που είναι το στίγμα της, αλλά θα παίζει περισσότερο τον ρόλο του παραλήπτη ατομικών αιτημάτων μεταξύ ανταγωνιζομένων πολιτικών. Κάτι τέτοιο θα οδηγήσει, όπως έχει ήδη γίνει αλλού, στην ουσιαστική αλλοίωση της κρατικής εξουσίας.

Μεταξύ της ψηφοθηρικής / κομματικοκρατίας και της αγορακρατικής / κερδοσκοπίας υπάρχει ένας τρίτος θεσμικός χώρος, ο οποίος καθορίζεται από την κοινωνία των πολιτών και από αυτόνομες και ανεξάρτητες Αρχές, ο πολλαπλασιασμός των οποίων αποτελεί κεντρική θέση της συμμετοχικής ιδέας.

3. Ερωτήματα

Τελειώνοντας την κατ’ ανάγκη ανεπαρκή αυτή παρουσίαση, πρέπει να γίνει αναφορά και σε μερικά αναπάντητα ερωτήματα που έχουν κατά καιρούς τεθεί στο πλαίσιο της συμμετοχικής ιδέας. Τα ερωτήματα αυτά λειτουργούν σε δύο επίπεδα: Αφενός μεν αποτελούν μέρος της κριτικής που έχει δεχθεί το μοντέλο αυτό ως πολιτική πρόταση, αφετέρου δε παίζουν το ρόλο αφετηρίας για πληρέστερη διερεύνηση με σκοπό την βελτίωσή του.

Ανεξάρτητα με το αν η συμμετοχική δημοκρατία είναι ένα ελκυστικό και άξιο υπεράσπισης μοντέλο κοινωνικής οργάνωσης, για να γίνει και αξιόπιστο, οφείλει να επεξεργαστεί και απαντήσει σε θεμελιακά ζητήματα όπως, για παράδειγμα, το πώς θα οργανωθεί στη πράξη η οικονομία και οι θεσμοί της και το πως θα συνδέεται με τους υπάρχοντες πολιτικούς μηχανισμούς? πώς θα συνδυάζονται θεσμοί της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας με εκείνους της άμεσης? πώς θα ελέγχονται το πεδίο, το εύρος και η εξουσία των οργανώσεων της Διοίκησης? πώς τα συστήματα μέριμνας, όπως η παιδική, και πώς τα συστήματα διευκόλυνσης των νοικοκυριών θα συνδέονται με την εργασία και σε προέκταση με την ισότητα των δύο φύλλων στον επαγγελματικό στίβο? πώς, επίσης, θα διασφαλίζεται το δικαίωμα ορισμένων να «μη συμμετέχουν» στο πολιτικό σύστημα.

Πρόκειται για δύσκολα, και, κυρίως σύνθετα ερωτήματα. Η απάντηση πρέπει να ξεκινήσει από την λειτουργία και την οργάνωση της Πολιτείας, της Δημόσιας Διοίκησης και της ιδιαίτερης θέσης που κατέχει ο Ιδιωτικός τομέας.

Τα ερωτήματα γίνονται ωστόσο πιο σημαντικά και σπουδαία επειδή η Συμμετοχική Δημοκρατία δεν προτείνει απλά ένα σύνολο διαδικασιών, αλλά κυρίως, έναν τρόπο ζωής.

ΙΙΙ. Βιβλιογραφία

1. Paul Hirst, Associative Democracy: New forms of economic and Social Governance, Polity Press, UK, 1994.

2. B.C. Macpherson, The Life and Times of Liberal Democracy, Oxford University Press, 1977.

3. Ν. Μουζέλης, Από την Αλλαγή στον Εκσυγχρονισμό: Κριτικές Παρεμβάσεις, Θεμέλιο, 2002.

4. C. Paterman, Participation and Democratic Theory, Cambridge University Press, 1970.

5. Της ιδίας, 1985, The Problem of Political Obligation: a Critique of Liberal Theory, Polity Press.

6. D. Held, Μοντέλα Δημοκρατίας, «Πολύτροπο», 2003.

7. M.G. Schmidt, Θεωρίες Δημοκρατίας, «Σαββάλας», 2000.

ΧΡ. ΔΙΑΜΑΝΤΟΠΟΥΛΟΣ


από Ινστιτούτο Επιμόρφωσης

Read Full Post »

Απόδοση από το «Κράτος Δικαίου και έλεγχος της συνταγματικότητας των νόμων» του Αντώνη Μανιτάκη

Η ΙΣΤΟΡΙΚΗ ΠΟΡΕΙΑ ΤΟΥ ΚΡΑΤΟΥΣ ΔΙΚΑΙΟΥ

1. Το απολυταρχικό κράτος, πρώτη ιστορικά μορφή δικαιοκρατικής οργάνωσης της κοινωνίας

α. Η αντιδιαστολή της δικαιοκρατικής προς τη δεσποτική εξουσία

Ο δικαιοκρατικός τύπος οργάνωσης της εξουσίας αντιδιαστέλλεται, καταρχήν, ιστορικά προς την δεσποτική και την απολυταρχική εξουσία, δύο μορφές κρατικής εξουσίας προγενέστερες της δικαιοκρατικής, οι οποίες είτε αγνοούσαν τη νομική δέσμευση είτε την περιφρονούσαν.

Η Βυζαντινή αυτοκρατορία είναι ένας χαρακτηριστικός τύπος δεσποτικού κράτους, στον οποίο απουσιάζει  κάθε δικαιοκρατική εγγύηση κατά της εξουσίας και , βέβαια, είναι ανύπαρκτη η έννοια του κράτους δικαίου, με τη σημασία της νομικής δέσμευσης της εξουσίας και του σεβασμού των δικαιωμάτων του ανθρώπου. Δεν απουσιάζει, βέβαια, η δικαιική ρύθμιση των κοινωνικών σχέσεων, πρόκειται όμως για κανόνες του ιδιωτικού κατά βάση δικαίου, δεδομένου ότι δεν μπορεί να γίνει λόγος για δημόσιο δίκαιο -με τη σημερινή τουλάχιστον έννοια. Οι κοινωνίες, όπως του Βυζαντίου ή του βασιλιά ή αυτοκράτορα στα ιδιοκτησιακά κράτη της Ανατολής, κυβερνώνται από την θέληση του δεσπότη ή του άρχοντα και όχι από γ ε ν ι κ ο ύ ς και α π ρ ό σ ω π ο υ ς  κανόνες δικαίου.

Η θέληση, πάντως, του άρχοντα στις προκαπιταλιστικές κοινωνίες ήταν απόλυτη και αδέσμευτη, δεν ξεχώριζε από την ιδιωτική του επιθυμία και ίσχυε πάντα, ό, τι και αν όριζε, ως προσταγή και νόμος.

β. Το απολυταρχικό κράτος δικαίου

Απόλυτη και ανεξέλεγκτη, όχι όμως και εντελώς αδέσμευτη, ήταν και η θέληση του μονάρχη στα απολυταρχικά πολιτεύματα, μόνο που εξωτερικευόταν με διατάγματα και ίσχυε ως κρατική θέληση, εφόσον εκδηλωνόταν μέσα από γενικούς και απρόσωπους κανόνες δικαίου. Η ιδιωτική του βούληση ξεχώριζε πάντως από τη δημόσια, γι’ αυτό και το απολυταρχικό κράτος θεωρείται ως η πρώτη μορφή, ατελούς δικαιοκρατικής εξουσίας.

Η απολυταρχική εξουσία, ασκούνταν με νόμους, χωρίς όμως να υπόκειται σ’ αυτούς, χωρίς δηλαδή να υπακούει σε θεσπισμένους γενικούς και αφηρημένους κανόνες δικαίου. Εν τούτοις τέτοιου είδους κανόνες διείπαν τις ιδιωτικές σχέσεις που είχαν ήδη αρχίσει να διαμορφώνονται τόσο στον χώρο της παραγωγής και της κυκλοφορίας των αγαθών, όπως και στην σφαίρα των διαπροσωπικών σχέσεων. Οι κανόνες αυτοί είχαν διαπλαστεί εθιμικά και ίσχυαν, μέσα από τις διακηρύξεις των δικαιωμάτων του ανθρώπου, πολύ πριν θεσπιστούν κανόνες δημοσίου δικαίου και ψηφιστούν τα σύγχρονα Συντάγματα. Σε αυτό συνέτειναν τα μέγιστα οι θεωρίες και οι θεωρητικού του φυσικού δικαίου, οι οποίοι και πρέπει να αναγνωριστούν ως θεμελιωτές και προάγγελοι του κράτους δικαίου.

Με βάση τα κριτήρια αυτά, ως πρώτη μορφή κράτους δικαίου στην νεοελληνική ιστορία θα πρέπει να θεωρηθεί, η περίοδος της απολυταρχικής μοναρχίας του Όθωνα. Διότι τότε, ο νόμος, η γραπτή αυτή πράξη της πολιτείας, επικράτησε οριστικά του εθίμου, έγιναν οι πρώτες κωδικοποιήσεις και οργανώθηκαν δικαστική εξουσία και διοίκηση. Η κρατική εξουσία οργανώθηκε, λοιπόν, και ασκήθηκε με βάση γενικούς και αφηρημένους κανόνες δικαίου, προτού ο κυρίαρχος μονάρχης εξαναγκαστεί  να δεσμεύεται από αυτούς.

Η ιστορία του κράτους δικαίου συμπίπτει σίγουρα με την αντίστοιχη του φιλελεύθερου κράτους, η προϊστορία του όμως ξεκινά από το απολυταρχικό κράτος, στους κόλπους του οποίου σχηματίστηκαν οι πρώτες νομικές κατηγορίες, οι οποίες και του προσέφεραν το υπόβαθρο για την οικοδόμησή του στη μεταγενέστερη  ιστορική φάση. Οι κατηγορίες αυτές υπήρξαν η «κυριαρχία», ο «νόμος» και τα «δικαιώματα του ανθρώπου».

  1. i. κυριαρχία και ο νόμος

Αν και απόλυτη, η εξουσία του μονάρχη δεν ήταν απεριόριστη: υποτασσόταν στο θείο νόμο και στους νόμους της φύσης. Η θεία προέλευση της μοναρχικής εξουσίας υποχρέωνε τον μονάρχη να σέβεται την ιδέα της δικαιοσύνης, ενώ οι αιώνιοι και απαραβίαστοι νόμοι της φύσης τον εξανάγκαζαν να μη προσβάλει την προσωπική ασφάλεια, την ελευθερία και την ιδιοκτησία των υποκειμένων του. Με αυτόν τον τρόπο, η κυριαρχία ανήκει μεν στο μονάρχη, ασκείται όμως καθοδηγούμενη από άγραφους νόμους, τους οποίους οφείλει να σέβεται. Πρόκειται, επομένως, για δεσμευμένη εξουσία, η οποία ασκείται sub lege,  κρατώντας όμως για τον εαυτό της την αρμοδιότητα της αρμοδιότητας, την υπέρτατη ικανότητα να καθορίζει τη δική της αρμοδιότητα και την αρμοδιότητα των άλλων οργάνων.

ii. τα φυσικά και απαράγραπτα δικαιώματα του ανθρώπου

Παράλληλα με αυτές τις σύμφυτες δεσμεύσεις της κρατικής κυριαρχίας, υπήρξαν και άλλες που απέρρεαν από τα φυσικά και απαράγραπτα δικαιώματα του ανθρώπου, όπως από το δικαίωμα στη ζωή και στην προσωπική ασφάλεια, από το δικαίωμα στην προσωπική ελευθερία και στην ατομική ιδιοκτησία, τα οποία έθεταν πρόσθετα όρια στην κυριαρχία του μονάρχη και στην κρατική εξουσία. Η εξουσία δεν είναι πλέον ιδιοκτησία του δεσπότη αλλά έννομη σχέση μεταξύ του κυρίαρχου και των υπηκόων του, δεν εκφράζει επομένως σχέση ιδιοκτησίας, κυρίου προς δουλοπάροικο, όπως ήταν την εποχή της φεουδαρχίας, αλλά σχέση αποκλειστικά πολιτικής κυριαρχίας, χωρίς ίχνος οικονομικής εξουσίασης.

Όσο και αν φαίνεται, λοιπόν, παράδοξο και αντιφατικό, τα πρώτα δείγματα δικαιοκρατικής εξουσίας αναπτύχθηκαν την περίοδο της απόλυτης μοναρχίας, η οποία συνέτεινε στην συγκρότηση μιας συγκεντρωτικής και ανεξέλεγκτης εξουσίας καθιστώντας έτσι δυνατή, υπό την επίδραση και των φυσικοδικαιικών αντιλήψεων, την πραγμάτωση της κυριαρχίας και του αρνητικού της ειδώλου, που είναι τα δικαιώματα του ανθρώπου.

ΘΕΩΡΗΤΙΚΑ ΖΗΤΗΜΑΤΑ:

1.   Ποια είναι τα χαρακτηριστικά γνωρίσματα της δεσποτικής εξουσίας και πως αυτή αντιδιαστέλλεται προς την δικαιοκρατική;

2.   Ποια  είναι τα χαρακτηριστικά γνωρίσματα του απολυταρχικού κράτους δικαίου;

3.   Ποια είναι η σχέση μεταξύ απολυταρχικού κράτους και κράτους δικαίου;

2. Η ιστορική καθιέρωση του φιλελεύθερου κράτους δικαίου. Τα πρωταρχικά γνωρίσματα της δικαιοκρατικής ρύθμισης

α. Ο γενικός, αφηρημένος, θετικός και βέβαιος χαρακτήρας των κανόνων δικαίου

Το δίκαιο, που διαμορφώνεται σταδιακά υπό απολυταρχικό καθεστώς και καλείται να ρυθμίσει τις εμπορευματικές σχέσεις μιας ανταλλακτικής κοινωνίας, εμφανίζει μερικά σταθερά χαρακτηριστικά, που το κάνουν να ξεχωρίζει από τις προγενέστερες μορφές δικαιικής ρύθμισης και το καθιερώνουν ως το δίκαιο της βιομηχανικής και μεταβιομηχανικής κοινωνίας. Τα γνωρίσματα αυτά, είναι  ο γενικός, αφηρημένος, τυπικός και βέβαιος χαρακτήρας των κανόνων του δικαίου. Απαντώνται κυρίως στον νόμο, την κυρίαρχη αυτή μορφή της αστικής δικαιικής ρύθμισης.

Η δικαιική ρύθμιση είναι γενική και αφηρημένη, όταν απευθύνεται σε έναν αόριστο αριθμό προσώπων ή περιπτώσεων, με γενικά και αντικειμενικά κριτήρια προσδιοριζομένων, και όχι σε μια καθορισμένη εκ των προτέρων περίπτωση ή υπόθεση.

Χαρακτηρίζεται εξάλλου από θετικότητα, επειδή το σύγχρονο δίκαιο θεσπίζεται με τη μορφή του νόμου, τη μονομερή αυτή πράξη της πολιτείας που αποτυπώνεται γραπτά και δημοσιεύεται επίσημα σε φύλλο της κυβερνήσεως προς γνώσιν και συμμόρφωσιν των πολιτών. Τέλος, το σύγχρονο δίκαιο εμφανίζει το χαρακτηριστικό της τυπικότητας, επειδή θεσπίζεται και τροποποιείται με βάση προκαθορισμένη διαδικασία και παίρνει πάντα μια καθορισμένη τυπική μορφή.

Η επιβίωση των γνωρισμάτων αυτών οφείλεται στο γεγονός ότι εξυπηρετούν με τρόπο αποτελεσματικό,  ανάγκες κοινωνικές και υπηρετούν θεμελιώδεις αξίες κάθε σύγχρονης δικαιοκρατούμενης κοινωνικής συμβίωσης, όπως είναι η ελευθερία, η ισότητα και η ασφάλεια του δικαίου.

β. Οι αξίες της ελευθερίας, της ισότητας και της ασφάλειας του δικαίου

  1. i. η αξία της ελευθερίας

Η ελευθερία είναι απόρροια της προέλευσης και της αποστολής του νόμου, ο οποίος, ως έκφραση της γενικής θέλησης ή ως απόφαση της πλειοψηφίας των αντιπροσώπων του λαού, δεν είναι λογικά δυνατόν να συγκρούεται με την ατομική αυτονομία και την δυνατότητα αυτοκαθορισμού του καθενός, αφού, όπως διακήρυξε ο Ρουσώ, «καθένας υπακούοντας σε όλους δεν υπακούει τελικά παρά στον εαυτό του». Η ελευθερία δεν μπορεί να υπάρξει παρά δυνάμει του νόμου, γι’ αυτό και ως ελευθερία ορίζεται «η μη εξάρτηση του ατόμου παρά μόνον από τους νόμους» ή ως «η μη υποταγή του ατόμου παρά μόνον στο νόμο». Με αυτή την έννοια, ο νόμος έχει κύρια αποστολή να καθορίζει τα αρνητικά όρια της ελευθερίας του ατόμου με όριό του την τυπική δυνατότητα απόλαυσης των ίδιων δικαιωμάτων από τους άλλους. Δεν ορίζει τι πρέπει να κάνουν, αλλά τι δεν πρέπει να κάνουν τα άτομα γι’ αυτό και ο νόμος δεν περιέχει σκοπούς. Καθένας μπορεί να επιδιώκει τους σκοπούς του και να μην παρεμποδίζεται σ’ αυτούς, παρά μόνον αν πρόκειται με τις ενέργειές του να βλάψει τα δικαιώματα των άλλων.

ii. η αξία της ισότητας

Η ισότητα, προκύπτει καταρχήν από τη μορφή του νόμου και από το γενικό και απρόσωπο χαρακτήρα των κανόνων που περιέχει. Από τη στιγμή που ο κανόνας δικαίου είναι απρόσωπος και απευθύνεται σε ένα απροσδιόριστο αριθμό προσώπων και όχι σε ένα συγκεκριμένο πρόσωπο ή σε μια εξατομικευμένη κατηγορία προσώπων και εφόσον δεν εισάγει προνόμια ούτε καθιερώνει αδικαιολόγητες διακρίσεις, η τυπική ισότητα αποτελεί εσωτερικό συστατικό στοιχείο της έννομης ρύθμισης.

iii. η αξία της ασφάλειας του δικαίου

Αλλά και η ασφάλεια του δικαίου είναι και αυτή λογική απόρροια των μορφολογικών χαρακτηριστικών του νόμου και ιδίως του αφηρημένου και τυπικού του χαρακτήρα, αφού οι συνέπειές του περιγράφονται αφηρημένα μεν, αλλά με σαφήνεια και θετικότητα, και σε συνάρτηση προς συγκεκριμένες πράξεις, έτσι ώστε να μπορεί ο καθένας να προβλέψει με βεβαιότητα και να υπολογίσει σίγουρα τα έννομα αποτελέσματα των ενεργειών του.

ΘΕΩΡΗΤΙΚΑ ΖΗΤΗΜΑΤΑ:

1.   Ποια είναι τα γνωρίσματα της δικαιοκρατικής ρύθμισης του φιλελεύθερου κράτους δικαίου και ποιες είναι οι θεμελιώδεις αξίες που τα γνωρίσματα αυτά υπηρετούν;

3. Η ιστορική αξία των φιλελεύθερων δικαιοκρατικών προταγμάτων

Τα πρωταρχικά γνωρίσματα της έννομης ρύθμισης, που αναλύσαμε προηγουμένως, έχουν, πάντως, υποστεί στη φάση του οργανωμένου καπιταλισμού και του κράτους πρόνοιας, σοβαρές αλλοιώσεις και αξιοσημείωτες μεταμορφώσεις. Ο νόμος, γίνεται όλο και πιο ειδικός και συγκεκριμένος, λεπτομερειακός και η έννομη ρύθμιση έχει εν πολλοίς χάσει το γενικό και αφηρημένο της χαρακτήρα. Η πολυνομία, εξάλλου και ο νομοθετικός πληθωρισμός έχουν καταφέρει ένα σοβαρό πλήγμα στην αρχή της ασφάλειας του δικαίου. Η κρίση, όμως, αυτή του νόμου, που πλήττει καίρια τον αφηρημένο και απρόσωπο χαρακτήρα του, δεν απάλειψε το οικουμενικό αίτημα για ασφάλεια και βεβαιότητα του δικαίου και για δίκαιη και ίση ρύθμιση το οποίο παραμένει ακέραιο και επίκαιρο.

Είναι αλήθεια, ότι το αίτημα της βεβαιότητας και ασφάλειας του δικαίου ανταποκρίνεται στις ανάγκες των εμπορευματικών σχέσεων. Η σχέση, ωστόσο, μεταξύ οικονομίας της αγοράς και των χαρακτηριστικών γνωρισμάτων του δικαίου δεν είναι αιτιακή αλλά ιστορική. Η οικονομία της αγοράς αποτέλεσε την ιστορική προϋπόθεση απλώς για τη γένεση του αστικού δικαίου, τα γνωρίσματα του οποίου θα μπορούσαν να επιβιώσουν, ακόμη και αν εξέλειπαν οι συνθήκες που το εξέθρεψαν και τούτο, διότι υπηρετούν διαρκείς ανάγκες των κοινωνικών σχέσεων. Γι’ αυτό και τα χαρακτηριστικά γνωρίσματα της δικαιοκρατικής ρύθμισης έχουν αποκτήσει σήμερα οικουμενική ισχύ και ιστορικά απροσδιόριστη διάρκεια.

ΘΕΩΡΗΤΙΚΟ ΖΗΤΗΜΑ:

1.   Ποια είναι η ιστορική αξία των φιλελεύθερων δικαιοκρατικών προταγμάτων;

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΔΕΥΤΕΡΟ

ΤΑ ΕΘΝΙΚΑ-ΙΣΤΟΡΙΚΑ ΠΡΟΤΥΠΑ ΤΟΥ ΚΡΑΤΟΥΣ ΔΙΚΑΙΟΥ

1. Η αρχή της νομιμότητας και η γαλλική εκδοχή του κράτους δικαίου

Κάθε έννομη τάξη βιώνει διαφορετικά και εφαρμόζει με τους δικούς της τρόπους το καθολικό αίτημα για γενική και αφηρημένη ρύθμιση των κοινωνικών σχέσεων και για μια ορθολογικά οργανωμένη και κανονιστικά περιορισμένη κρατικής εξουσία, που να σέβεται τις ατομικές ελευθερίες των πολιτών και να μην μπορεί να τις προσβάλλει χωρίς να διακινδυνεύσει δικαστικές κυρώσεις. Οι συγγενείς αλλά όχι ταυτόσημοι όροι, αρχή της νομιμότητας, Rule of law και Rechtsstaat η κράτος δικαίου, δεν αποτελούν απλώς διαφορετικές γλωσσικές αποδόσεις της ίδιας πραγματικότητας, αλλά ξεχωριστές εκφράσεις διαφορετικών εθνικών δικαιοκρατικών πρακτικών.

α. η κυριαρχία του Νόμου

Η εμπνευσμένη από το Ρουσώ θέση ότι ο νόμος, ως έκφραση της γενικής θέλησης, δεν είναι δυνατόν από τη φύση του να είναι καταπιεστικός, αν και διαψεύστηκε παταγωδώς στην πράξη, επέζησε ως αξίωμα της φιλελεύθερης νομικής θεωρίας μέχρι της μέρες μας. Η γαλλική νομική θεωρία είναι ακόμη και σήμερα εμποτισμένη από την αντίληψη ότι η ελευθερία διασφαλίζεται με την κυριαρχία του νόμου: «δεν υπάρχει στη Γαλλία εξουσία ανώτερη από το νόμο» είχε διακηρύξει το 1791 η γαλλική επανάσταση. Οι ελευθερίες διασφαλίζονται με το νόμο και όχι απέναντι στο νόμο, ο οποίος, επειδή είναι απρόσωπος ως προς την προέλευσή του και, γενικός, ως προς το αντικείμενό του και εκφράζει, άλλωστε, τη γενική θέληση, δεν είναι δυνατόν να απειλεί τις ελευθερίες γι’ αυτό και τεκμαίρεται σύμφωνος με το Σύνταγμα.

β. Το κράτος του Νόμου.

Η διαφορά μεταξύ του κράτους δικαίου και του κράτους του νόμου δεν είναι χωρίς σημασία: ο δεύτερος όρος  δηλώνει κυρίως, την υπεροχή του νόμου απένατι σε κάθε άλλη κρατική πράξη ή απόφαση, κυρίως διοικητική. Υπεροχή που οφείλεται στην θεσμική πρωτοκαθεδρία του κοινοβουλίου, ως εκφραστή της λαϊκής κυριαρχίας, η οποία δεν υπόκειτο, την εποχή εκείνη, σε άλλη εξουσία ούτε, βέβαια, σε δικαστικό έλεγχο. Στο κράτος του νόμου «οποιαδήποτε πράξη της διοικητικής εξουσίας προϋποθέτει ένα νόμο, στον οποίο προσκολλάται και του οποίου την εκτέλεση είναι προορισμένη να εξασφαλίσει.

Η κυριαρχία του νόμου στις ιδιωτικές έννομες σχέσεις και στην οργάνωση της εξουσίας οδήγησε τη γαλλική νομική θεωρία, στις αρχές του αιώνα, να χρησιμοποιεί τον όρο κράτος του νόμου, για να δηλώσει τη «νομοκρατούμενη» κοινωνία και εξουσία και την υποταγή της εκτελεστικής εξουσίας στο νόμο.

Σε μια πρώτη φάση, λοιπόν το κράτος του νόμου κάλυπτε το περιεχόμενο του κράτους δικαίου, το οποίο δεν ολοκληρώθηκε θεσμικά παρά με την αναγνώριση της τυπικής υπεροχής του συντάγματος έναντι των νόμων και με την υπαγωγή υπό δικαστικό έλεγχο και της νομοθετικής εξουσίας.

γ. η αρχή της νομιμότητας

Η διάκριση, πάντως, κράτους του νόμου και κράτος δικαίου έχει σήμερα ιστορική, κυρίως αξία και η αναφορά σ’ αυτήν διευκολύνει την κατανόηση της αρχής της νομιμότητας, η οποία έχει πλέον αποκτήσει νοηματική αυτοτέλεια και λειτουργεί αυτοδύναμα στο πλαίσιο ενός σύγχρονου κράτους δικαίου. Με βάση την αρχή της νομιμότητας, λοιπόν, σήμερα αξιώνεται από τη διοίκηση να μη δρα παρά μόνον εφόσον στηρίζεται σε προϋπάρχοντα νόμο ή μόνον εφόσον ενεργεί κατ’ εξουσιοδότηση νόμου, ο οποίος αποτελεί το αναγκαίο στήριγμα, αλλά και το απαράβατο όριο της εξουσίας της. Δεν νομιμοποιείται, άρα, η ίδια να ενεργεί με νόμο ή βάσει νόμου και πάντοτε εντός των ορίων αυτού. Η αρχή της νομιμότητας επιβάλει σε όλα τα διοικητικά όργανα να ενεργούν επί τη βάσει προϋφισταμένου κανόνος δικαίου και σύμφωνα με αυτόν.

δ. η δικαιοκρατική σημασία της διοικητικής δικαιοσύνης

Η υποταγή, όμως, της διοίκησης στο νόμο γίνεται αποτελεσματική, όταν η παραβίαση της νομιμότητας και η προσβολή των δικαιωμάτων ή ελευθεριών συνεπιφέρουν κυρώσεις, που επιβάλλονται από ανεξάρτητο δικαστή, ο οποίος δικάζει με δύναμη δεδικασμένου. Ο σεβασμός της νομιμότητας από τη διοίκηση διασφαλίζεται, κυρίως, με τη δημιουργία ειδικού δικαιοδοτικού μηχανισμού, της διοικητικής δικαιοσύνης, επιφορτισμένης να εκδικάζει διαφορές, που προκύπτουν από παράνομες πράξεις της δημόσιας διοίκησης.

Στη Γαλλία, που υπήρξε η κοιτίδα του θεσμού των διοικητικών δικαστηρίων, το κράτος του νόμου μπορούσε να απαιτεί από τη διοίκηση τήρηση της νομιμότητας, χάρη ακριβώς στη δυνατότητα που έχουν οι διοικούμενοι να προσφεύγουν στα διοικητικά δικαστήρια, όταν κρίνουν ότι προσβάλλονται τα δικαιώματά τους ή θίγονται τα συμφέροντά τους, με σκοπό την ακύρωση ή τη μεταρρύθμιση της παράνομης πράξης.

Η γαλλική εμπειρία, απέδειξε, έτσι, έγκαιρα ότι κράτος δικαίου χωρίς ανεξάρτητο δικαστή, που θα ελέγχει τη διοίκηση, δεν νοείται, όπως δεν νοείται και χωρίς σύστημα εγγυήσεων, κυρίως δικαστικών, που θα εξασφαλίζουν το σεβασμό και την τήρηση της νομιμότητας από όλα τα κρατικά όργανα και θα προστατεύουν αποτελεσματικά τα συνταγματικά δικαιώματα των ατόμων.

ε. η διάκριση αστυνομικού κράτους και κράτους δικαίου

Το κομβικό, πάντως, σημείο της νομοθετικής περιχαράκωσης της διοίκησης βρίσκεται στην προσπάθεια περιορισμού της διακριτικής της εξουσίας, της δυνατότητας, δηλαδή που έχει συχνά να επιλέγει τα προσφορότερα μέσα, ενόψει της επίτευξης του νομοθετικά καθορισμένου σκοπού του δημοσίου συμφέροντος. Παράλληλα το πρόβλημα της οριοθέτησης της διακριτικής εξουσίας της διοίκησης, βρίσκεται στο επίκεντρο και μιας άλλης -σημαντικής από ιστορική κυρίως άποψη- διάκρισης, του αστυνομικού κράτους από το κράτος δικαίου.

Είδαμε ότι το κράτος δικαίου εμφανίστηκε ιστορικά ως άρνηση της δεσποτικής και απολυταρχικής εξουσίας, σήμερα όμως αντιπαρατίθεται κυρίως προς το αστυνομικό κράτος, αρχέτυπο του οποίου υπήρξε η απόλυτη μοναρχία. «Αστυνομικό κράτος», γράφει ο Carre de Malberg, «είναι εκείνο το κράτος, στο οποίο οι διοικητικές αρχές μπορούν με διακριτικό τρόπο και με πλήρη, ή με σχεδόν πλήρη, ελευθερία να επιβάλλουν στους πολίτες τα μέτρα που θεωρούν αναγκαία και χρήσιμα προκειμένου να πετύχουν τους σκοπούς τους. Οι επιδιωκόμενοι στόχοι δικαιολογούν τα χρησιμοποιούμενα μέσα».

Στο κράτος δικαίου, αντίθετα, το δίκαιο δεν είναι απλώς ένα μέσο, ένα εργαλείο προς δράση, αλλά και ένα όριο, ένας περιορισμός της υλικής δύναμης του κράτους, μια αντίσταση στον κρατικό καταναγκασμό και στην κρατική αυθαιρεσία, και από αυτή την άποψη είναι το ίδιο και ένας σκοπός ή μια αξία.

2. Rule of Law ή το αγγλοσαξωνικό δικαιοκρατικό πρότυπο

α. Η προτεραιότητα της ιδιωτικής κοινωνίας έναντι του κράτους

Με διαφορετικές ιστορικές και ιδεολογικές αφετηρίες και με διαφορετική, φυσικά, σημασία διαμορφώθηκε το αγγλοσαξωνικό δικαιοκρατικό πρότυπο, το οποίο στην Αγγλία ονομάστηκε Rule of Law, ενώ στις Η.Π.Α. ο όρος που θα απέδιδε πιστότερα, αν και πιο στενός εννοιολογικά αυτό που στην ηπειρωτική Ευρώπη αποκαλούμε κράτος δικαίου, είναι το due process of Law.

Από την κοινή και για τις δυο χώρες έκφραση Rule of Law απουσιάζει καταρχήν ο όρος «κράτος», που δείχνει ότι η δικαιοκρατική ρύθμιση στις χώρες αυτές δεν αφορά μόνον το κράτος ούτε και στρέφεται αποκλειστικά γύρω από αυτό, γύρω από μια κεντρική εξουσία που διεκδικεί, αποκλειστικά, για τον εαυτό της το προνόμιο παραγωγής κανόνων δικαίου, όπως συμβαίνει π.χ. με το γερμανικό όρο Rechtstaat, ο οποίος αναφέρεται αποκλειστικά στο κράτος. Σε αντιδιαστολή, η αγγλοσαξωνική εκδοχή της «εξουσίας του νόμου» υπερβαίνει το στενό ορίζοντα του κράτους και αγκαλιάζει ολόκληρη την κοινωνία προσβλέποντας στη δικαιοκρατική οργάνωσή της από την οποία και έμμεσα συνάγει τον δικαιοκρατικό περιορισμό της κρατικής εξουσίας.

Βαρύνουσα θέση στην έκφραση Rule of Law κατέχει ο όρος «Δίκαιο», ο οποίος φαίνεται πως επιτελεί, ως στοιχείο ενοποιητικό, την ίδια αποστολή που σε άλλες χώρες έχουν επιτελέσει οι  έννοιες «κράτος» ή «έθνος». Ο σχηματισμός εθνικού κράτους και, γενικότερα, η εθνική ολοκλήρωση συντελείται στην Αγγλία σταδιακά, μέσα από την ιδιωτική κοινωνία, με την αποφασιστική παρέμβαση των δικαστών και της νομολογίας του comon law και όχι με τη συγκρότηση μιας ισχυρής γραφειοκρατίας ή ενός πανίσχυρου συγκεντρωτικού μοναρχικού κράτους, όπως συνέβη για παράδειγμα στη Γερμανία.

Έτσι η προστασία των ελευθεριών στην Αγγλία δεν προέρχεται από το κράτος ή από το τυπικό Σύνταγμα, δηλαδή από πάνω, αλλά από την αναγνώριση μέσω της νομολογίας των δικαστηρίων των φυσικών και απαράγραπτων δικαιωμάτων του ανθρώπου, δηλαδή από κάτω, από  την κοινωνία των πολιτών. Οι πράξεις του κοινοβουλίου πρέπει, με βάση αυτή την αντίληψη, να βρίσκονται σε αρμονία με τους θείους νόμους της φύσης και τις φυσικές αρχές της κοινωνίας και δεν έχουν άλλη αποστολή από το να σέβονται τα πρωταρχικά δικαιώματα του ανθρώπου: την ελευθερία, την ασφάλεια και την ιδιοκτησία του προσώπου.

Η αντίληψη αυτή ξεκινά από την υπόθεση ότι η κοινωνία προηγείται λογικά, και κατέχει κυρίαρχη θέση στη σχέση της με το κράτος, το οποίο δεν υπάρχει απλώς για χάρη της, αλλά και δημιουργείται από την ίδια. Το φαινόμενο αυτό είναι απόρροια της ισχυρής παράδοσης του φυσικού δικαίου στις κοινωνίες αυτές και συμβαδίζει με την ευρωστία της ιδιωτικής κοινωνίας και την ικανότητα αυτορρύθμισης και αυτοαναπαραγωγής, που διαθέτει η ίδια έχοντας ως κινητήρια δύναμή της τους νόμους της αγοράς.

β. η σύγκρουση του κρατικού με το κοινό δίκαιο

Η βασική αντίφαση του αγγλικού συνταγματικού δικαίου μπορεί να τοποθετηθεί στη σχέση μεταξύ κυριαρχίας του κοινοβουλίου και κυριαρχίας του δικαίου (Rule of Law). Στην πραγματικότητα, στο αγγλικό πρότυπο, το κοινό δίκαιο [common law] και, άρα, και το νομικό καθεστώς των ατομικών ελευθεριών αντί να περιορίζουν τις πράξεις του κοινοβουλίου υπόκεινται, αντίθετα, στις μεταβολές που επιφέρουν οι πράξεις αυτές και υποκύπτουν, επιπλέον, στην ερμηνεία που δίνουν οι αποφάσεις των δικαστηρίων.

Η έννοια του κράτους δικαίου στην Αγγλία ήταν αναγκασμένη για λόγους ιστορικούς να συμβιβαστεί με την κυριαρχία του κοινοβουλίου, γι’ αυτό και σήμερα αυτό που τελικά υπερέχει είναι το Δίκαιο, γενικά, όπως διαμορφώνεται σταδιακά μέσα από την νομοθετική και δικαστική πρακτική.

Με την έννοια αυτή, η άσκηση των ατομικών ελευθεριών, κατέληξε και στην Αγγλία, όπως άλλωστε και στην Αμερική, να τελεί υπό την προστασία του νόμου (freedom under law) και να εξαρτάται από τη θέληση της εκάστοτε κοινοβουλευτικής  πλειοψηφίας. Η εξάρτηση, όμως, αυτή ούτε απείλησε ούτε απειλεί πραγματικά τα δικαιώματα του ατόμου και του ιδιώτη και, βέβαια, δεν έθεσε σε κίνδυνο την προτεραιότητα της ιδιωτικής κοινωνίας ούτε την προεξάρχουσα θέση της απέναντι στο κράτος. Αυτό οφείλεται, κατά ένα μέρος, και στο γεγονός ότι το καθεστώς των δικαιοκρατικών εγγυήσεων στην Αγγλία στηρίζεται σε ένα ολόκληρο πλέγμα πολιτικών και θεσμικών αντισταθμίσεων προς την εξουσία, όπως είναι οι εξουσίες του δικαστή, το κομματικό σύστημα, η δύναμη της αντιπολίτευσης, οι κοινωνικές ομάδες πίεσης, ο τύπος και η ευαισθησία της κοινής γνώμης και η μακραίωνη παράδοση τα οποία συνθέτουν ένα σύστημα προστασίας των ατομικών ελευθεριών από αυθαίρετες επεμβάσεις ίσως και αποτελεσματικότερα από ένα καθαυτό νομικό σύστημα.

γ. Η συμπλοκή των δικαιωμάτων του ανθρώπου με την δικαιοκρατική απαίτηση για γενική προβλέψιμη και σχετικά σταθερή ρύθμιση των κοινωνικών σχέσεων

Οι θεμελιώδεις δικαιοκρατικές εγγυήσεις, που η σύγχρονη νομοθετική και δικαστική πρακτική έχει διαπλάσει στην Αγγλία, συμπίπτουν, σε μεγάλο βαθμό, με εκείνες που έχουν επικρατήσει και γίνονται αποδεκτές και από τα δίκαια των χωρών της ηπειρωτικής Ευρώπης: α. η εξουσία που ασκείται από τα κρατικά όργανα θα πρέπει να έχει νόμιμη θεμελίωση και η πράξεις της να βασίζονται στο νόμο, και β. ο νόμος θα πρέπει να ανταποκρίνεται  σε ορισμένες προδιαγραφές («standards») ουσιαστικής και διαδικαστικής δικαιοσύνης.

Πρόκειται, βέβαια, για εγγυήσεις διαδικαστικού κυρίως χαρακτήρα. Αποστολή, πάντως του Rule of Law είναι να καθορίζει τα όρια της ατομικής αυτονομίας μέσα από κανόνες, που να είναι εκ των προτέρων γνωστοί και γενικοί, έτσι ώστε να εφαρμόζονται εξίσου σε όλα τα πρόσωπα. Οι κανόνες που διατυπώνονται με τον τρόπο αυτό θα πληροφορούν τα άτομα πόσο μακριά μπορούν να πάνε χωρίς να παραβιάζουν την ελευθερία των άλλων και, παράλληλα, θα κρατούν την εξουσία σε απόσταση εξοπλίζοντας τα άτομα με έννομες αξιώσεις κατά της διακριτικής ευχέρειας των διοικητικών οργάνων της.

Παράλληλα, θεωρία και νομολογία έχουν διαπλάσει ένα σύστημα από κανονιστικές αρχές που συγκεκριμενοποιούν την γενική αρχή του Rule of Law στις έννομες σχέσεις και δικαιολογούν το χαρακτηρισμό της έννομης ρύθμισης συνολικά ως δικαιοκρατικής. Τρεις από τις αρχές αυτές έχουν διαδικαστικό χαρακτήρα, αναφέρονται στη δομή του νόμου και συγκροτούν τις σταθερές του, τα «standards» που πρέπει να καθοδηγούν την άσκηση της νομοθετικής λειτουργίας. Οι αρχές αυτές είναι οι εξής:

α. Όλοι οι νόμοι πρέπει να αποβλέπουν στο μέλλον, να είναι ανοιχτοί στην πολυμήχανη πραγματικότητα, αλλά ταυτόχρονα να είναι και σαφείς.

β. Ως προς την ειδική νομοθεσία, θα πρέπει και αυτή να καθοδηγείται από διαφανείς, σταθερούς και γενικούς κανόνες.

γ. Ως προς τη νομοθεσία γενικότερα, θα πρέπει να είναι σχετικά σταθερή και να μην αλλάζει συχνά.

Το περιεχόμενο της αρχής του Rule of Law μπορεί, τελικά, να συμπυκνωθεί στην οικουμενική δικαιοκρατική απαίτηση για «γενικούς, προβλέψιμους και σχετικά σταθερούς νόμους».

3. Rechhtstaat ή το γερμανικό πρότυπο του κράτους δικαίου: η αποθέωση του φορμαλιστικού κρατισμού

α. Η νομική προσωπικότητα του κράτους ως φορέας της κυριαρχίας

Στον αντίποδα του φυσικοδικαιϊκού δικαιοκρατικού μοντέλου, που αναπτύχθηκε στον αγγλοσαξωνικό χώρο, βρίσκεται το κρατικό-θετικιστικό πρότυπο, που έπλασε, κατά το δεύτερο ήμισυ του 19ου και στις αρχές του 20ου, η γερμανική σχολή του δημοσίου δικαίου, η οποία κατασκεύασε διαυγείς νομικές θεωρίες για το κράτος και την οργάνωσή του, επηρεάζοντας σφοδρότατα τη νομική κουλτούρα όλων των χωρών, σε σημείο η γερμανική νομική επιστήμη να διεκδικεί σήμερα, την πατρότητα της δικαιοκρατικής σύλληψης.

Η έννοια του κράτους δικαίου, πνευματικό δημιούργημα της γερμανικής νομικής σκέψης ανάγεται στις ιστορικές συνθήκες δημιουργίας και ενοποίησης  του γερμανικού έθνους και, βέβαια, στις πολιτικές και κοινωνικές ανάγκες της χώρας που γέννησε αυτή την έννοια. Γι’ αυτό και το νόημα του κράτους δικαίου (Rechtstaat) είναι εμποτισμένο από το κλίμα της μοναρχικής Γερμανίας και καταγράφει τον κεντρικό ρόλο της κρατικής γραφειοκρατίας στη διαδικασία ενοποίησης του γερμανικού έθνους. Η διαφορά του πάντως με τα προηγούμενα κρατικά πρότυπα, βασίζεται σε μια διαφορετική σύλληψη της κυριαρχίας, της σχέσης κράτους και Δικαίου, καθώς και της έννοιας του νόμου.

Η διαφορά μετυαξύ του L’ Etat Legal και του Rechtstaat προέρχεται καταρχήν από την διαφορετική συνείδηση της  «κυριαρχίας». Η τελευταία δεν ανήκει, κατά τη γερμανική αντίληψη, στο έθνος ή στο λαό, ούτε στο κοινοβούλιο, ούτε όμως και στο μονάρχη, αλλά στο κράτος. Για την ακρίβεια, τυπικός φορέας της κυριαρχίας είναι η νομική προσωπικότητα του κράτους, διότι το κράτος, για να μπορεί να βούλεται, να δρα ενιαία και να επιβάλει με τρόπο δεσμευτικό και ασφαλή την ακαταγώνιστη και υπέρτατη εξουσία που διαθέτει πάνω σε πρόσωπα και πράγματα, είναι αναγκασμένο να οργανωθεί σε νομικό πρόσωπο. Το κράτος είναι, λοιπόν, ένα νομικό πρόσωπο, ξεχωριστό από την κοινωνία και ως πρόσωπο με δική του και ενιαία βούληση γίνεται υποκείμενο και φορέας πρωτογενής και μοναδικός της κυριαρχίας.

Το ιστορικό νόημα, της θεωρητικής αυτής κατασκευής, έγκειται ακριβώς στη νομική μορφοποίηση του κράτους. Βρίσκεται, δηλαδή, στο γεγονός ότι το κράτος επενδυμένο με την «υπέρτατη νομική προσωπικότητα», γίνεται το ίδιο υποκείμενο δικαίου και, άρα, φορέας δικαιωμάτων και υποχρεώσεων. Χάρη στη νομική αυτή επένδυση, η κρατική κυριαρχία μπορεί, αρχικά, να υποκαταστήσει την κυριαρχία του μονάρχη και, στη συνέχεια να λειτουργήσει ως εναλλακτική πολιτική λύση στην εθνική και λαϊκή κυριαρχία.

Ως διάδοχος κατάσταση της απόλυτης εξουσίας του μονάρχη, η θεωρία της κρατικής κυριαρχίας τιθάσευσε, είναι αλήθεια, το μοναρχικό-γραφειοκρατικό μηχανισμό του πρωσικού κράτους, χωρίς να θέσει σε κίνδυνο την ενότητά του. Η έννοια, όμως, της κρατικής κυριαρχίας δεν ενσωμάτωσε την έννοια του λαού ή του κοινοβουλίου στην έννοια του κράτους, αλλά μετέτρεψε το λαό και το κοινοβούλιο σε απλά όργανα του κράτους, σε άψυχους εκφραστές της κρατικής κυριαρχίας, εξανεμίζοντας τη χειραφετική δύναμη της λαϊκής κυριαρχίας και αντιπροσώπευσης. Ο λαός, η πηγή κάθε εξουσίας, ταυτίστηκε, κατά την αντίληψη αυτή, με το εκλογικό σώμα και απέκτησε την ιδιότητα του κρατικού οργάνου, το οποίο και αναδέχτηκε την αποστολή να εκφράζει την αφηρημένη θέληση του νομικού προσώπου του κράτους.

Read Full Post »

Older Posts »